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韩大元:宪法实施与中国社会治理模式的转型

韩大元:宪法实施与中国社会治理模式的转型

摘要:  30年来,在中国社会的改革开放进程中,1982年宪法成为国家与社会生活的重要内容,奠定了国家治理的正当性基础,确立了国家与社会的价值观与目标,推动了中国社会的发展与进步。1982年宪法为中国社会发展做出的重要贡献之一是通过宪法治理初步形成了社会共识,凝聚了民心,维护了国家统一与社会稳定。未来的宪法发展应当以宪法理念为本,重视宪法运行机制,以宪法意识处理国家和社会事务,通过宪法的发展推动国家社会的发展,维护人类和平与人的价值。
    关键词:  宪法实施 社会共识 社会治理 宪法发展
30年前的1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法——1982年宪法(以下简称82宪法)。30年来,在中国社会的改革开放进程中,82宪法成为国家生活的重要内容,奠定了国家治理的正当性基础,确立了国家与社会的价值观与目标,推动了中国社会的发展与进步。可以说,30年中国社会治理模式的转型是通过宪法实现的。那么,如何评价30年来宪法在中国社会治理中的作用?中国社会变迁与宪法治理具有何种内在机制?宪法“后30年发展”将面临哪些新挑战?在纪念82宪法颁布实施30周年的时候,我们需要认真思考这些问题。

一、宪法实施与社会共识

30年来,82宪法为中国社会发展作出的贡献是多方面的,但笔者认为其中最重要的贡献之一是通过宪法治理初步形成了社会共识,为凝聚民心、维护社会共同体价值奠定了基础。

宪法与社会共识的形成是社会治理的内在因素与基础。历史上,17、18世纪宪法的产生与发展注入了人类社会新的理念与智慧。人类通过宪法赋予国家理性与人性,防止公权力执掌者的肆意、任性,以保护个人的自由与权利。同时,宪法通过其国家权力的合理分配机制,为公共权力与个人权利之间的平衡提供法律基础与依据。在宪法基础上形成的政治权威,遵循着一种理性的原则,使宪法的存在体现了国家权力的人民性和社会性,反映稳定和谐的政治秩序,从而在根本上使人的个性得到张扬,使人类生活更加幸福和多样化。当今世界,宪法已经成为最受关注的社会治理模式,也是各国社会生活的热点、焦点与难点所在。无论国家制度之间有什么样的差异、国家发展水平如何不同,宪法都是人类寻求共性与追求和谐的“共同语言”。

所谓“宪法治理”,就是将一切经济、政治、社会、文化生活,逐步纳入以宪法为核心的法治轨道,以“限制国家权力”和“保障人权”的核心价值精神建构国家体制,通过实施宪法为国家与社会的和谐、稳定发展提供法律基础。在宪法治理中,稳定、繁荣、和平、自由、平等、和谐——这些人类社会追求的理想状态得以展开。历史的经验表明,当人类社会背离宪法价值、背离宪法治理的基本规则的时候,社会就会陷入灾难与无序之中。

现代宪法治理模式经历了挫折、恢复与逐步成熟的不同历史阶段。在魏玛宪法精神的鼓舞下,人类曾经探索和平的治理模式,但时间非常短暂,宪法治理的雏形被“国家主义”、法西斯统治所取代,被“工具化”的宪法无法防止世界范围内战争的爆发。“二战”之后,在沉痛的历史教训中,人类更加感到宪法治理价值的重要性,深刻反思宪法在社会治理中的功能与地位,将所有的国家生活和社会生活重新纳入宪法治理的轨道之中,并使宪法的规范功能、实践功能以及价值评价功能得到完整、彻底地体现。

进入21世纪后,国际社会出现了新一轮宪法治理模式的转换,宪法问题还出现了“国际化”的新趋势。在世界范围内,宪法对人类文明价值的维护与发展发挥着越来越重要的作用,深刻地改变着世界发展格局与走向。历史发展证明,任何一种文明形态都无法脱离宪法的调整与保障。中国宪法是世界宪法发展的总体背景中存在与发展的,无法脱离世界性的背景。“世界”与“中国”构成了中国宪法迈向现代治理模式的背景和框架,其蕴含的价值、内容与变化成为社会管理活动不可缺少的要素。

二、82宪法奠定了社会治理模式的基础

社会治理的本质特征在于合作与沟通,发挥不同社会主体在国家治理和社会发展中的作用。国家既要保留传统的管理职能,同时更加强调服务职能,管理与服务两种职能要充分结合。那么,30年前颁布的宪法是如何为国家和社会治理奠定基础的?我们可以从82宪法的修改过程以及修改论争中分析它的时代性特征及其对社会治理的建构意义。

(一)82宪法的修改权[1]与社会共识

新中国的宪法发展经历了既符合宪法逻辑,但同时凸显一定政治逻辑的过程。1980年8月,中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出修改宪法的建议,以之作为新的社会治理体系的基础。当社会治理经过“动荡”而寻求稳定的机制时,宪法的重要性就凸显出来,因而人们对即将“诞生”的宪法负有极高的期待。但是,我们首先需要明确的是,82宪法是运用修宪权的产物,并不是“制定宪法”的产物。学术界有一种主张,认为82宪法是制宪权的运用,但多数学者认为82宪法属于宪法的全面修改而非宪法制定。如果以制宪的理论解释82宪法功能,就会导致价值、规范与事实之间的冲突。

制宪权属于根本的政治决断。制宪权的行使不受既有法秩序的拘束或调整。作为制宪权主体的人民,他们的意志是一种不约而同式的表达。修宪权是制度化了的制宪权,它不等于制宪权。“不论是全面修改的权力还是部分修改的权力,修宪权都是作为制度化的制宪权而从属于始源性制宪权的意志。”[2]修宪权是制宪权在法秩序中的表现形式,能够防止制宪权这种始源性的政治决断对法秩序的破坏乃至毁弃。

从逻辑上说,如果认为82宪法是制宪行为,等于认为在该宪法制定颁布前后,我国的政治体制发生了本质的变化。这显然是不符合历史事实的,因为78宪法“统治”下的共和国政体和国家性质并没有变化,78宪法中确认的社会共识可以通过修宪程序转化为新法律秩序下的社会共识。从宪法文本上说,82宪法确认的国家根本制度和根本任务,都是自中华人民共和国成立以来一脉相承并逐步发展的。[3]在宪法修改的主体上,82宪法的修改是由作为最高国家权力机关的全国人民代表大会来完成的,全国人民代表大会成立宪法修改委员会主持具体的宪法修改工作,没有成立专门的制宪机关。

因此,82宪法本质上是一种修宪行为的产物。但是,82宪法的文本基础并不是作为前一部宪法的78宪法,而是54宪法。对此,参加修宪工作的王汉斌回忆指出:“在通常情况下,修宪应以前一部宪法即1978年宪法为基础。但1978年宪法没有完全摆脱‘文化大革命’的影响,有不少‘文革’遗留的内容,难以作为修改的基础。而且这部宪法比较粗,只有60条,许多应该作出规定的没有作出规定。当时,研究了1954年宪法,认为这部宪法虽然有的条文已经过时,但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且,这部宪法有106条,比较完善。经过‘文化大革命’,人们还是比较怀念1954年宪法。”[4]以54宪法作为修改的文本基础在客观上是适宜的,与宪法修改理论并不矛盾,因为它们都属于同一个政治体中的根本规范的表达形式,而且54宪法还是最原初的表达。

在修改程序上,82宪法的修改遵循了54宪法规定的程序,没有采取重新“创造宪法的程序”。当时,宪法修改委员会曾面临采用何种修改程序的难题。因为78宪法只规定由全国人大修改宪法,而没有具体规定宪法的修改程序。75宪法也没有具体规定宪法修改程序问题,如修宪提案权主体、修宪具体表决方式等。而54宪法第29条规定,宪法的修改由全国人大以全体代表的三分之二的多数通过。因此,82宪法的全面修改只能以具有统一修改程序的54年宪法所规定的程序为基础进行,这也进一步明确了82宪法修改权的性质。

选择54宪法作为修宪的文本基础,在权力基础上体现了修宪权服从于制宪权的价值判断,同时在文本内容上则体现了54宪法所凝聚的社会共识,并且结合新的时代需要而进一步丰富凝练。在宪法内容上,如何回应民众的心声,使之成为社会共识的基础?通过修宪来确认共识,赋予国家发展以新的规范与正当性基础是此时社会成员的普遍诉求。78宪法是在文化大革命结束后不久通过的。由于受当时历史条件的限制和“左”的指导思想,这部宪法与实际生活发生了严重的冲突。尽管1979年、1980年对78宪法进行了两次局部修改,试图恢复国家治理中的人文价值、寻求宪法规范与社会生活的合理平衡,但局部的修改仍无法纠正因远离人性与制度理性的错误,无法满足社会治理转型的内在需求。十年“文革”最直接和沉重的教训就是民众缺乏自由与尊严的保障,连人类生存基本前提—个体生命的尊严也得不到有效保护,以导致整个社会治理的扭曲与社会共识的缺失。由于国家指导思想与价值观的演变,在特殊历史背景下诞生的78宪法无法有效地承载人性、保护人的尊严的内在诉求。正如彭真在宪法修改草案报告中指出的:“根据历史的经验和‘文化大革命’的教训,草案关于公民的各项基本权利的规定,不仅恢复了一九五四年宪法的内容,而且规定得更加切实和明确,还增加了新的内容。”[5]在此意义上,82宪法的颁布是全社会呼吁人性的一种制度性的回应与价值的诉求,构成了宪法正当性的意识基础,也是扩大社会共识的依据。

因此,82宪法的修改体现了让社会治理回归制度理性、弘扬人性旗帜的目的,体现了对民众的权利保护诉求的积极回应和满足,是对人的尊严、制度理性的恢复与塑造。

(二)通过82宪法结构的调整重建社会、国家与个人的关系

在围绕修宪形成共识的基础上,82宪法的修改在内容与规范内涵方面,力求通过宪法规范承载社会共同体价值,为刚刚起步的改革开放奠定正当性与合法性基础。作为建立社会治理体系的一种积极努力,82宪法一方面调整了整体的篇章结构,另一方面完善了基本权利的内容体系,力图理顺国家、社会与个人的关系,以建立有效的社会治理体系。

在篇章结构上,54宪法和75宪法、78宪法的顺序都是一致的,即除“序言”外,正文的四章分别为“总纲”、“国家机构”、“公民的基本权利和义务”以及“国旗、国徽、首都”。82宪法改变了以往把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之后的做法,篇章结构的调整体现了对人文精神的追求,凸显了宪法尊重和保障人权的核心价值,理顺了国家与公民存在的历史事实,体现了“没有人民的授权,国家机构就失去了权力的基础和来源”[6]的建国逻辑,也反映了国家的一切权力属于人民的宪法原则。在基本权利的规定上,重新调整基本权利体系,并增加新的基本权利类型,如退休人员生活受保障、残疾公民受帮助等权利,进一步明确了基本权利的内涵。从基本权利和义务条文的数量来看,54宪法有19条,75宪法有4条,78宪法有16条,而82宪法有24条。

82宪法调整宪法结构的本质与基本出发点是凸显对人的尊严和价值。对人文精神的尊重首先体现为对“人格尊严”的保障。如前所述,“文化大革命”使得个人的人格和尊严遭到严重侵害,从普通公民到国家主席均无幸免,因此,对该时期的国家政治生活和法律生活进行反思并在制度上保障个人的人格尊严成为现行宪法修改时的重要共识。82宪法对人格尊严的保障给予了高度重视,第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”[7]宪法还明确禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由、禁止非法搜查公民的身体、禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅,这些规定都是在总结历史教训、出于对人的主体性尊重的基础上做出的。

基本权利的内容体系集中体现了社会、国家与个人的关系。基于社会主义宪法的性质,82宪法在基本权利的规定上突出体现了权利和义务一致性的特点。一方面,基本权利篇章一开始就规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”,表明公民在国家和社会中具有的自由和必须承担的责任,自由不是任意和无边界的,而是与集体和国家共同发展、和谐有序的整体格局中的自由。另一方面,第51条规定公民在行使自由和权利的时候,“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。这一规定是82宪法新增加的,体现了基本权利保障和限制的统一性。在理论上,第51条“是宪法对基本权利活动进行限制的总的原则和标准,确定了宪法内在界限”[8],具有基本权利概括限制条款的性质。同时,这一条款也暗含了国家、社会、公民三者之间的关系模式。公民既独立于国家、社会和集体,又不能脱离它们而存在,两者相互促进,共同发展,共同实现更高层次的自由。

三、宪法实施与社会治理的转型

82宪法既为社会治理提供基础,同时通过宪法规范不断调整社会治理的方式。在宪法与社会的互动中,通过实施宪法体现问题意识和现实关怀,发挥宪法对执政行为的调整功能,使国家决策更好地体现宪法理念、宪法意识和宪法路径。

(一)宪法指导思想与社会治理模式的变化

82宪法是根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策,适应新时期政治、经济、文化、社会发展的需要而修改的。1980年8月18日,邓小平同志在中央政治局扩大会议上发表讲话,全面、系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题。他说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”[9]小平同志这个讲话实际上为起草82宪法确定了重要的指导思想。[10]

在宪法文本中,指导思想“是指导宪法制定和实施的思想理论基础”,“是宪法实践和宪法解释的基本依据”,“是整个宪法文本的思想灵魂”。[11]82宪法把四项基本原则写进宪法,根据不同时期的历史发展要求,通过修宪的方式不断丰富和发展宪法的指导思想体系,使宪法的发展与时俱进。经过马克思主义中国化的两次历史性飞跃,形成了毛泽东思想和包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等在内的中国特色社会主义理论体系两大理论成果。宪法及时地丰富和发展指导思想体系,将执政党的基本路线与宪法规范相结合。1993年中共中央修宪建议提出“把建设有中国特色社会主义的理论和基本路线,明确载入宪法”。“这样修改,表明了建设有中国特色社会主义理论的指导地位,比较集中、完善地表述了党的基本路线。”[12]1997年召开的中共十五大将建设有中国特色社会主义理论概括为邓小平理论,1999年修改宪法,将这一理论作为指导思想的重要组成部分写入宪法。2004年宪法修改又把“三个代表”重要思想写进宪法。宪法指导思想的不断发展和丰富,体现了宪法自身的发展及其与社会发展的互动关系。通过把握宪法指导思想来理解宪法与社会的关系,特别是宪法对社会治理体系的形成产生的重要影响,可称之为社会治理模式转型第一阶段的标志。

(二)通过宪法实施确立国家价值观与人权文化

宪法规定的是国家生活中根本的内容,这些内容的重要性要求我们必须尊重宪法,树立宪法权威。遵守宪法、维护宪法,就是从根本上维护国家制度和社会生活的稳定。从1992年以后,随着宪法实施,国家价值观对社会治理产生越来越重要的影响,以建立人权文化为核心的文化建设进入新的转型。这可称之为社会治理模式的第二阶段。

在30年的社会治理中,我们努力坚持宪法的人性基础,尊重人的个性、尊严和权利,尊重人的主体地位,在国家生活中力求体现人文精神。改革开放30多年来,我国的民主法制建设取得一些重要进展——“民告官”的行政诉讼制度、国家赔偿制度的确立和运转,立法民主化、依法行政、司法改革的推进,以及权力制约和公民宪法权利的保障,直到“依法治国”写进宪法,依法治国与党的领导、人民当家作主并列作为社会主义民主政治的有机组成部分,宪法与政治生活的关系越来越密切。科学发展观和以人为本的提出,更是将宪法与社会发展在尊重和保障人的尊严与权利这一最大共识下统一起来。无疑,宪法的逻辑与精神将越来越广泛地进入社会生活的各个领域。

82宪法颁行之初,我国还处于计划经济时期。宪法规定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”,不过已经开始注意到“市场调节的辅助作用”。同时,给予国营企业一定的“经营管理的自主权”,给予集体经济组织“独立进行经济活动的自主权”。1988年宪法修改,私营经济开始获得宪法地位。1993年宪法修改,将“国营经济”修改为“国有经济”,将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”,体现了对经济自由的确立和维护,实现市场主体的多元性和自由竞争,通过解放市场和生产力来解放人。在人身自由方面,以宪法为指导的一批法律的颁布,完善了人身自由的各项保障制度,包括1994年的《国家赔偿法》、1996年的《行政诉讼法》、1996年修改的《刑事诉讼法》、1997年修改的《刑法》以及2000年的《立法法》等。特别是《立法法》首次确立了限制人身自由的法律保留原则,“在理念层面上已经达到了现代人权保障的标准”[13]。

2004年“人权入宪”是这一阶段社会治理转型的重要标志。我国宪法专章规定了公民基本权利,但是依然将“人权”概念正式写入宪法,这表明了人权与宪法的特殊关系,以及国家价值观的变化。毫无疑问,“人权条款”确立为宪法原则后,它将成为评价一切公权力的一项重要尺度。尊重和保障人权,就必须坚决摒弃怀疑、抵触、反对人权的形形色色的错误思潮,牢固确立以人的尊严和价值、权利和自由为本位的现代宪法观。保障人权,就必须完善和发展宪法实施机制,将宪法规范具体落实在实际社会生活中,使之成为真正意义上的最高法。

(三) 从“依法治国”到“依宪治国”的转型

2002年12月4日,胡锦涛同志在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上发表讲话,对宪法颁行20年来取得成就给予充分肯定,提出“实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法”。2004 年9月15日,胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上发表讲话,进一步指出:“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。”这一表述深刻总结了中国共产党“依宪治国”、“依宪执政”的思想,将中国社会治理发展到新的阶段。这也表明,在社会治理方式的探讨中,中国共产党积极将法治的理念引入执政活动,高度重视并要求充分发挥宪法的地位。不仅从政策和法律调整转向以法治为主导的社会治理,同时从法律调整逐步转向宪法为主导的社会治理模式。这对于增进党执政的正当性基础、规范公共权力运行、保障公民权利的实现无疑具有重要意义,同时标志着宪法调整下中国社会治理模式进入第三阶段,即“依宪治国”的阶段。

依宪治国和依宪执政理论的提出是中国共产党作为执政党不断探索执政规律的历史经验的总结,同时标志着执政党执政理念与执政方式的转变。对依宪治国和依宪执政的强调,就是对宪法的强调,是对宪法实施的强调,要求立法、执法、司法等所有公权力行为都必须依照宪法、符合宪法,认真落实“党必须在宪法和法律范围内活动的原则。

四、社会治理中缺失的宪法共识

宪法实施是将宪法文本落实到社会生活、国家政治生活中的一套观念和制度,它不是简单的技术与程序,而是一种公共理性的生活。宪法获得生命力的基础是持续而稳定的宪法共识。可以说,30年来中国社会取得的成就是在宪法共识下取得的,同样在30年社会治理中遇到的问题或者挑战实际上也是我们在宪法共识上面临的课题。

(一)如何对待宪法文本

法治是规则之治,不尊重规则就不可能有法治。但在现实生活中处理问题,包括决策的时候,人们会不自觉地回避规则,不按照宪法规定办事,试图通过“潜规则”解决问题。客观来说,我们经常面临忽视宪法规定的情况,缺乏遇到社会问题时通过宪法途径解决问题的自觉性和主动性。

社会上不按照宪法办事的现象的存在是宪法共识未能发挥作用的客观原因。概括起来,现实生活中对待宪法文本的不正确态度有四种:一是公然地违背宪法条文;二是经常性地批评宪法,把改革发展中存在的问题归结到宪法文本上;三是不认真看待宪法文本,遇到问题撇开宪法;四是对宪法表面尊重实际疏远,刻意与宪法保持“距离”等。

对宪法的不信任、不尊重已经成为我国社会缺乏信任、缺乏诚信的重要原因之一。由于宪法文本没有成为国家生活的基本规范,在化解社会矛盾的方式上,目前全社会还没有完全形成“在法制轨道内解决矛盾冲突”的共识。不尊重宪法规则,无视宪法文本,就是不尊重我们的制宪历史,就是无视中国的宪政传统与道路。我们必须明确,宪法上的每一个字、每一个条文,都是制宪者根据人民的意志,反复思考、反复推敲而写入的。要做到让民众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”,还需进一步普及宪法价值,以宪法为基础,约束公权力,一方面将政府行为纳入宪法的轨道,保障人民的基本权利,并由此赋予政治权力的正当性;另一方面要尊重和维护司法权威,保障司法机关依法独立行使审判权、检察权。

(二)宪法运用者的宪法意识薄弱

与不尊重宪法文本密切相关的,是一些领导干部、公务员的宪法意识比较淡薄。宪法实施不仅需要制度的支撑,更需要宪法意识深入人心,在民众与国家权力执掌者之中树立牢固的宪法理念。因为宪法实施是一套价值与理念实现过程。一套缺乏价值与理念支撑的技术体系即便能够保证宪法运行良好,但是也不能贸然称之为宪法实施。宪法实施的最终目的是构建一种公共生活,或者说为一种群体的生活方式提供一种合理性与期待性,因而宪法意识对于宪法实施具有极为重要的意义。

为了解国家公务员的宪法意识和法律意识,2008年我们曾对1300多名中高级公务员进行了问卷调查。[14]在“您认为依法治国首要的任务是什么”的问题中,26.7%的人认为是依法治官,68.1%的人认为是依法治理社会事务,3.1%的人认为是依法治民,还有2.1%的人不清楚。结果显示,对于依法治国首要任务的理解,仍然存在不小的偏差。只有26.7%的公务员选择了依法治官,而大部分选择为依法治理社会事务。尽管这样的回答并没错,但是,在二者比较中选择后者而不是前者,可以看出回答者在理解依法治国这个问题上的价值立场。而且仍然有3.1%的公务员选择的答案为依法治民,这种理解实际上与依法治国的本质涵义相悖。“依法治国,建设社会主义法治国家”尽管写入了宪法,但是它的涵义却并未因为入宪而得到确定和普及。在“依法治国”提出之初,“依法治省”、“依法治县”、“依法治村”、“依法治水”、“依法治路”等话语大量出现,其背后的逻辑还是用法律治理某方面的事务、管理人民,等于回到了“以法治国”的旧观念之中:“‘以’字跟‘依’字有所不同,‘以’是你用法律来管理人家,‘依’是老百姓和官员都得依法办事。”[15]依法治官或者说将公权力纳入法律的框架,使得权力服从于法律,是依法治国的本质所在。如果没有执政党的依法执政,没有立法机关的依法立法,没有政府及其部门的依法行政,没有司法机关的司法公正,缺少上述任何环节,“依法治国,建立社会主义法治国家”的命题都无法成立。近年来,还有一种现象是依法治国理念的“地方化”趋势,如一些地方政府自己制定行政程序方面的规则,不通过“民意代表机关”,理由包括通过代表机关效率低等。这实际上是规避民意机关的监督和制约。

(三)公众的宪法期待与基本权利救济的脱节

宪法实施状况与距离人民群众的要求还有差距,距离落实宪法本身的规定还有差距。宪法在社会生活中的调整功能并没有得到有效的发挥,宪法没有很好的约束公权力。

近年来,越来越多有关基本权利的事例涌现,人们开始更多地感知到宪法的存在及其与人们生活的密切关系。但是我们毫无理由乐观。近年来,公民因批评政府和官员而受到公权力“依法”处罚的事例表明,我们对于基本权利的认知、对公民权利的保护还处于较低水平。在宪法治理模式还没有完全形成的情况下,公民实现表达自由的渠道是不通畅的,一些官员面对问题不是疏导,而是采取围追堵截、打压的方式。这种工作方式严重伤害了民众的正当权利,也是对宪法权威的挑战。

(四)沉寂的宪法审查与宪法实践性的匮乏

在公权力领域,宪法的直接功能在于规范与控制公权力的运行。在社会日益纷繁复杂的背景下,各种国家权力在运行中出现了一些新情况新问题,其中有相当一部分涉及宪法。如果不能从宪法层面妥善解决,则可能孕育更深刻的社会矛盾。

如在立法权的设置方面,宪法规定的“基本法律”与“非基本法律”的效力关系是实践中争议比较大的问题,这进一步涉及全国人大与常委会宪法地位。自54宪法以来,我国逐渐形成了一院制下设置常设委员会的人大构造,大会相对于常委会的最高性一直是其重要的一环。但在82宪法加强全国人大常委会的职权之后,全国人大与常委会的关系及现实运作面临一些新课题。就立法权而言,常委会不仅享有立法权,而且其立法不仅在数量上,甚至重要性有时超出大会的立法,常委会修改大会立法的宪法界限也被悄然打破。在决定权、人事权、监督权方面,大会的最高性地位也面临挑战。

以《行政处罚法》和《道路交通安全法》的冲突为例。2005年1月5日,朱素明交通违章,昆明市公安局交通警察支队依简易程序作出100元罚款的行政处罚。朱素明认为行政处罚决定程序违法,且适用法律错误,提起行政诉讼。一审法院判决维持行政处罚。朱素明不服,认为《行政处罚法》是全国人大制定和通过的基本法律,而《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的其他法律,两部法律既不是同一立法机关制定,又不是同一级别的法律(前者高于后者),不存在“特别法优于一般法”适用的基础,故而应适用《行政处罚法》,适用其中的一般程序而非简易程序,提起上诉。二审法院认为:“在我国的立法体系中,全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体,均为行使最高立法权的国家立法机关,全国人大常委会是全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,其可以经常性地行使国家最高层次的立法权,两个国家最高立法机构所制定的法律不应存在位阶上的‘层级冲突’,即不会产生‘上位法’与‘下位法’之间冲突问题,故上诉人在该案中认为全国人大制定的《行政处罚法》系‘上位法’全国人大常委会制定的《道路交通安全法》系‘下位法’的诉讼理由是不成立的。”[16]2007年,《最高人民法院公报》也公布了一个类似案例,法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系,进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。[17]

此外,2008年修改颁布的《律师法》、《刑事诉讼法》、新修改的《刑事诉讼法》之间的效力冲突也涉及全国人大与全国人大常委会的宪法地位以及两者的关系问题。在宪法关系上,全国人大与全国人大常委会并不是同一机关,当全国人大制定的基本法律与全国人大常委会制定的非基本法律的效力发生冲突时,不能简单适用“新法优于旧法”原则,应通过合理的立法政策,建立有利于保障基本法律效力的机制。[18]

(五)宪法、国家与社会的关系需要进一步调整

在学术逻辑上,我们通常都强调宪法的“国家根本法”属性,但是宪法与国家之间究竟是何种关系?对此,我们仍缺乏在国家核心价值观层面上挖掘宪法的功能。无论是国家基本制度的建立与运行,还是国家价值观问题上,我们似乎有一种“轻国家”的观念,未能从国家视角深入把握宪法对国家生活的意义。宪法与国家关系的“疏远”是30年宪法发展中值得反思的问题。

实现和维护民族团结、国家统一是整个社会共同体存在与发展的基础,也是以宪法为基础的整个法律制度存在的基础。我国是统一的多民族国家,民族区域自治制度也是我国宪法规定的一项基本政治制度。目前,我国已经建立起以宪法为基础、以《民族区域自治法》为核心的民族自治地方立法体系。这既是宪法最高性的要求,也是统一的社会主义法律体系的要求。在民族区域自治制度的运行中,我们不能只考虑宪法中规定的自治权的因素,同时也要强调对其前提——国家意识、国家观念、国家利益等核心价值,加强国家体意识,充分发挥宪法在国家统一与稳定方面的功能。

就国家统一而言,香港、澳门回归祖国后,依据各自的基本法实现了平稳过渡。两部基本法都是在宪法指引下制定的。在宪法与基本法的关系上,一方面,宪法将“一国两制”的政治构想法律化,确立特别行政区制度为宪法上的国家制度;另一方面,港澳基本法是宪法精神和“一国两制”的体现,是对宪法的具体化,藉由宪法协调国家主权与高度自治之间的合理关系。但值得反思的问题是,宪法管辖权当然适用于整个特别行政区,那么如何坚持“一国”的宪法权威?在具体的政策实施层面,有时我们对“两制”的价值是比较强调的,但对“一国”所具有的宪法效力和正当性基础则缺乏必要的关注,在有些问题上失去主动权,增加“人心回归”的不确定性。

五、宪法实施机制的完善与社会治理

(一)宪法实施与国家发展

经过30年的宪法实践,人们越来越认识到宪法对国家发展的重要性,更加关注宪法发展的未来,期待通过宪法实现并维护美好和谐的生活。我们需要让全社会认真对待宪法,让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活,以宪法的力量建立、捍卫并发展社会共识。没有共识的社会是零散的、冷漠的、可怕的,也是没有前途的,而宪法实施是解决这一问题的基本途径。

宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程,宪法实施状况决定了转型时期能否在根本价值层面上维护国家的稳定和社会的良好发展。只有认真贯彻实施宪法,坚持和完善宪法确立的各项基本制度和体制,才能保证改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展,保证最广大人民的根本利益不断得到实现,保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安。

(二)在社会治理中凸显人的尊严和主体性

82宪法实施30年来的重要成就和经验是,人们对宪法的功能、意义有了更为明确的认识,逐步形成立宪主义价值立场上的宪法理念。30年来的宪法发展表明,逐步实现从人治向法治的转变,实现由依法治国到依宪治国的发展,其基础和方向都是围绕人的尊严和主体性而展开的。合理配置并有效约束国家公权力、切实维护和实现公民的基本权利,已经成为全社会的基本共识。宪法的理念集中体现在国家、社会和个人的关系上,正确处理这一关系必然要树立“权为民所赋,权为民所用”[19]的权力观,逐步提升个人面对国家的主体地位,凸现人权价值,使保障“以人为本”的立法、制度调整与改革呈现扩大趋势。

(三)在社会治理中强化宪法运用者的宪法意识

通过30年来的宪法治理,社会各界对宪法的重要性有了基本共识,对树立宪法权威也形成了基本一致的看法。民众的权利观念已经达到较高的水平,“护宪”意识不断提高,尝试通过宪法来维护自身合法权益。不过,由于一些制度的不完善,具有宪法价值的事例未能取得更好的治理效果。实际上,对于民众的参与、表达等维权行为,应当站在宪法的高度认真对待,通过合宪的程序解决。通过宪法治理,既可以彰显宪法的权威和效力,又可以以此作为凝聚共识、维护根本价值观的基础和依据。

在82宪法实施之初,人们就提出了提高公职人员宪法意识的要求,要求解决“轻视法制,以党代政,以言代法,有法不依”的错误行为。经过30年的宪法实施,宪法权威在逻辑上已经得到了基本一致的看法。但客观来说,逻辑上的结论究竟是否与现实保持了一致还值得反思。未来的宪法发展,必然要解决国家机关及其工作人员,尤其是领导干部的宪法意识问题,改变以政策、具体办法或领导指示来变通执行法律、法规的倾向。在执行和遵守宪法方面,公职人员基本明确了两方面观念:一是人本观念,即尊重和保障人权、维护公民基本权利,在制定和执行政策、作出重要决策时必须考虑民众的权利诉求,尊重人的生命价值;二是规则观念,按照宪法和法律、法规规定的程序和标准处理问题,做到公平、公正、公开,经得起公众的质疑和批评。将观念进一步落实成自觉的行为,突出公权力行为的人本性与规范性,是未来宪法发展的重点领域,也将成为国家和社会长期发展、和谐发展的保障。

(四)在社会治理中实现依宪执政的制度化、法律化

30年来宪法发展史告诉我们,什么时候执政党确立了正确的政治路线,尊重宪法,那么宪政的实施就会取得良好的社会效果;什么时候执政党脱离了正确的政治路线,不重视宪法权威,其结果必然导致宪政理想与现实的冲突。

实现由依法执政到依宪执政的升华,宪法是执政的目标、方向和根本保障,宪法是执政正当性、稳定性和持续性的基础。执政的根本依据是宪法,这一点已经成为执政党和全社会的共识。未来的宪法发展要从落实依宪执政着手,理顺宪法与执政党活动的关系,认真落实“党在宪法和法律范围内活动”原则。能否完整的体现宪法在执政活动中的支配地位,能否使“依宪执政”成为自觉行动,将决定着社会价值观的统一和执政基础的稳定。

随着社会主义法治国家建设进程的推进,执政党以“以人为本”为根本理念,维护“国家尊重和保障人权”的宪法原则,强调全面协调可持续的科学发展,体现在平等基础上实现自由的执政思路。在执政方式上,善于通过宪法规定的程序,将党的主张通过正当程序上升为法律。“共产党员遵守和执行宪法、法律,就是服从全国人民的意志,就是服从党的领导”[20]。执政党与宪法实施的关系将得到进一步调整,推动党的执政行为制度化、规范化、民主化,提高宪法的运用能力,坚持以宪法为基础进行决策的原则,使宪法原理与规则成为决策的基础,为宪法实施创造良好的环境与条件。

(五)在社会治理中推动宪法实施保障制度的实效化

随着社会的变革,宪法需要确立完善的适应社会变化的应变机制,灵活地运用宪法修改、宪法解释等手段,进一步强化宪法的社会适应性,强化宪法的社会调整功能。从宪政发展的经验看,并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙,宪法解释是基本的途径之一。对于规范与现实生活的冲突,应当逐步实现从“修宪型”模式转向“解释型”模式,积极发挥宪法解释功能[21]。从某种意义上讲,宪法解释比宪法修改更为灵活,更有利于节约立法成本、维护宪法的稳定性和权威性。宪法解释则既包含着发展宪法、适应社会发展的功能,也包含着实施宪法、使宪法发挥调控社会的功能。从长远来看,有必要建立宪法解释的程序,扩大宪法解释的运用范围,使宪法解释成为调整宪法规范与社会现实关系的基本形式。

宪法实施保障制度的完善与否直接关系到宪法的权威,而宪法权威又关系到政治的安定、社会稳定和国家的命运。根据法治国家发展的实际,未来的宪法发展的一个基本趋势是逐步完善宪法监督机构,强化宪法实施监督的实效性,及时有效地纠正违宪行为。82宪法修改颁行以来,一直有成立专门的宪法实施监督机构的建议,如建议在全国人民代表大会设立宪法委员会。在82宪法修改审议过程中,曾有诸多设立宪法委员会的意见和建议。1993年对宪法部分内容进行修改时,也有代表建议在全国人大设立专门委员会性质的宪法监督委员会。[22]设立专门的宪法委员会有助于提高全国人大监督宪法实施的主动性、积极性和实效性,改善全国人大及其常委会职权的行使。全面贯彻实施宪法,必然要健全宪法保障制度和宪法监督体制,明确宪法保障机构运作的原则、程序与职权。

(六)通过宪法实施维护社会长期繁荣稳定

未来几年,我国社会转型将面临新的问题和挑战,对社会治理提出了更为严峻的挑战。当前和今后一段时期,利益主体日益多元化,利益关系错综复杂,社会诉求机制不畅造成社会协调断裂,社会建设相对滞后造成社会控制整合相对不力,社会关系紧张导致矛盾的突发,甚至群体性事件多发高发。如何预防和降低社会风险?如何维护社会稳定、创造社会和谐?最基本的途径是建立公众广泛参与的多维度的利益表达机制,为社会各阶层提供顺畅的利益表达制度平台,形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制,使“维稳”的思路从“保稳定”转变为“创稳定”。

社会和谐与社会稳定应当是一种正比例关系。从宪法层面来说,维护稳定的价值取向是保障人权,基本方式是通过宪法和法律的实施,保障人民众的知情权、参与权、表达权和监督权,全体社会成员共享发展成果。面对社会现实与宪法价值的冲突,符合法治精神的做法是,在通过法定途径做出调整之前,决策者不能以现实的合理性为由随意突破现行宪法体制的框架,否则会破坏既有的宪法秩序,损害宪法的权威,最终不利于维护人民的根本利益。对于传统上形成的“国家——个人”的直接关系,应当依据宪法的宽容、尊严、自主理念适当做出调整,突出社会和个体的功能,建立“国家——社会——个人”的三维关系结构,扩大社会自治、公民自治的空间和方式。在宪法层面上推动社会管理创新,必然要充分发挥社会协同、公民参与的作用,强调社会、公民、社会组织的共同参与。宪法发展要确立适应时代要求的宪法观念和宪法文化,实现传统的实用主义·工具主义的宪法观到价值主义·民主主义宪法观的转变,体现宪法的规范效力,突出宪法的调整功能与社会问题的宪法化,在宪法与社会的互动中实现社会治理方式的法治化。

六、完善中国特色的宪法发展模式

82宪法的发展是在中国社会改革开放的背景下实现的,时代特征不断赋予宪法发展新的意义。回顾30年来的宪法治理历程,我们既感到宪法作为根本法和最高法所带来的凝聚社会共识的功能,也感受到社会快速发展对宪法治理提出的新的要求。宪法发展需要处理好政治性与法律性、稳定性与适应性、本土性与国际性的关系,把法律性作为认识与解释宪法现象的逻辑基础与出发点。宪法发展的关键是维护宪法的至上性与实效性,使宪法成为一切国家机关、社会团体与政党活动的最高准则、根本准则与首要准则。落实依法治国、保障人权的国家价值观,就要使宪法得到认真的实施。

今后一段时期,宪法发展的总体趋势是继续凝聚社会共识,重建社会信任,“推进公共性,提升不同利益群体参与社会建设的积极性,需要增进公共权力部门与民众之间的相互信任”[23]。中国宪法的发展必然要立足中国并具有国际视野,以中国问题的解决为使命,运用宪法原理解释宪法现象,阐释现实事件或制度运行过程,探索宪法规范和制度的良性化途径。同时,宪法发展要将传统文化的价值与宪政的普遍性原理相结合,使中国的宪政建设成为关心人类发展命运、参与解决人类面临重大问题的制度与理念体系。未来的宪法发展,应当以宪法理念为本,以宪法意识处理国家和社会事务,通过宪法治理推动国家与社会的平衡发展,维护并推进人类和平事业的发展。

注释:
本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“现行宪法颁布30年实施状况研究”(批准号:11YJA820021)的阶段性成果。
[1] 在一些学术著作和论文中经常看到一种表述,即“82宪法的制定”或者“制定了82宪法”。需要指出的是,“制定”和“修改”是完全不同性质的权力形态。从价值与事实两个方面看,82宪法是“全面修改”的产物,并不是“制定” 的产物。
[2] [日]芦部信喜:《制宪权》,王贵松译,中国政法大学出版社2012年版,第47页。
[3] 也有学者以变和不变的原理说明82宪法的性质是“第二次革命”,是记载和保证中国的第二次革命的宪法,在社会主义国家和社会的根本性质和根本发展方向方面不变,坚持改革开放和坚持四项基本原则不变。见龚育之:《宪法与改革》,载《中国法学》1993年第1期。
[4] 王汉斌:《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第65页。
[5] 彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》(一九八二年十一月二十六日),载《彭真文选》(一九四一——一九九〇年),人民出版社1991年版,第443页。
[6] 王汉斌:《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第69~70页。
[7] 82宪法草案的报告特别强调“人格尊严不受侵犯”条款的意义,并为扩大“人的尊严”解释空间提供了基础。参见韩大元主编:《公法的制度变迁》,北京大学出版社2009年版,第352页以下。
[8] 胡锦光、韩大元:《中国宪法》,法律出版社2004年版,第208页。
[9] 《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1994年版,第339页。
[10] 参见王汉斌:《社会主义民主法制文集》(上),中国民主法制出版社2012年版,第16页以下。
[11] 《宪法学》编写组:《宪法学》(马克思主义理论研究与建设工程重点教材),高等教育出版社、人民出版社2011年版,第82~86页。
[12] 《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》(1993年3月14日),《附件二:关于修改宪法部分内容的建议的说明》。
[13] 韩大元主编:《公法的制度变迁》,北京大学出版社2009年版,第65页。
[14] 参见韩大元、洪英、张宇飞:《中国社会变革与公务员法律意识——以公务员法律意识问卷调查的分析为中心》,载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第2期。
[15] 王汉斌:《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第129页。
[16] “朱素明诉昆明市交通警察支队行政处罚案”,云南省昆明市中级人民法院(2005)昆行终字第124号行政判决书,2005年9月8日。
[17] “廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”,载《最高人民法院公报》2007年第1期。
[18] 参见韩大元:《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》,载《法学》2008年第10期。
[19] 《习近平:领导干部要牢固树立正确世界观权力观事业观》,载“新华网” 2010年9月1日。
[20] 《人民日报》1992年12月5日社论。
[21] 在宪法实施中充分发挥宪法解释功能是执政党的一贯主张,如1992年12月4日乔石在首都各界纪念宪法颁布十周年大会上的讲话中指出:全国人大常委会要很好地运用解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定得到更好的落实。2002年12月4日胡锦涛在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出:全国人大常委会要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。但是,82宪法实施至今,作为宪法解释机关的全国人大常委会并没有履行这一职责,迄今还没有出现宪法解释的个案。
[22] 参见王汉斌:《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第126~127页。
[23] 李友海等:《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》,《中国社会科学》2012年第4期。
作者简介:韩大元,中国人民大学法学院教授。
文章来源:载《中国法学》2012年第4期,第15-25页。引用请以正式发表版本为准。
发布时间:2012-10-24

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