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贾康:财政的扁平化改革和政府间事权划分——改革的反思与路径探
来源: 作者: 时间:2008-12-05 点击:
 
 
 
贾康    

    内容提要
    我国1994年的财政分税制配套改革,是顺应市场经济要求的经济性分权改革。其后出现的地方政府低端的县 乡财政困难,应当看到是中国经济社会结构转型之中制度转型有效支持不足而积累的矛盾,在基层政府理财层面的一个集中反映,其体制上的原因在于五级政府框架 下,省级以下实际上始终没有进入真正的分税制状态而演化成了弊病明显的分成制和包干制。对策思路应是在坚持1994年改革基本制度成果的基础上,推行减少 财政层级的扁平化改革(重点是乡财县管和省直管县),在省以下实质性地推进和贯彻分税制,并进一步以投资权的合理化为关键,理清政府间事权,形成扁平化后 “一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算”再加自上而下转移支付的制度安排。
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    一、财政改革的反思
    
    首先要表明一下我对财政的理解,并归纳一下中国改革开放之后财政改革的进展和主要问题。
    所谓财政,可以这样把它作 一个简明的阐述:它是国家政权体系为主体的一种“以政控财,以财行政”的分配体系,它的基本的规定性是:国家政权体系要凭籍社会统治者、社会管理者的政治 权力控制和掌握社会总产品中的一部分,而在现代经济生活中,这一部分必然是以价值形态的财力表现出来的,即“以政控财”;这个政权体系掌握了这一部分财力 以后去做什么?就是“以财行政”,要运用财力去履行它应该履行的职能。可见财政对于政府履行和转变职能的重要性,也可知财政改革必然成为整体改革的一个重 要组成部分。
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    在80年代以后,整个财 政体制改革的基本的方向和特点,可以用分权改革这样一个概念来做它的描述。而财政体制的分权改革,大致可以分成两个阶段。在改革开放之初,宏观层面上,我 们启动了“划分收支,分级包干”的“分灶吃饭”财政体制改革,作为总体改革的一个先行部分,这以后的十余年间,财政的分权可以概括为一种行政性的分权,是 把过去传统体制下高度集中的这样一种特征,首先在分配领域里改变,中央向地方下放自主权,从财政分配开始,使原来的所谓“条条”为主的这样一种运行状态, 变成了“块块”为主,但是在实行分灶吃饭的财政包干制的历史阶段上,我国财政分配的基本特征仍然是按照行政隶属关系组织财政收入,各级政府凭借着自己对于 企业的行政主管的身份,即人们平常所说的“婆婆”的身份,通过行政隶属关系组织收入,那么在具体的一个地方政府辖区之内,不同企业隶属于不同层次的行政主 管婆婆,在这种条块分割的隶属关系控制之下,企业必然受到不同行政主管的过度干预和过度关照,相互间公平竞争的环境便不能够有效形成。这种行政性的分权越 到后来越被人们认识到,必须再做一次比较彻底的改造。经过反复探索,我们在1994年进入了财政分权改革的第二个大的阶段,就是经济性分权,实行了以分税 制为基础的分级财政这个新体制。当然在1994年,主要是在中央和以省为代表的地方之间,构建好了这个分税制的框架。
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    在这种新体制之下,首先 从政府和企业的关系来看,所有的企业都改变了原来的那个地位,不论企业的大小,不分行政级别的高低,在税法面前一律平等,该交国税交国税,该交地方税交地 方税,税后可分配的利润按照产权规范和按照国家政策环境,做自主分配,那么就真正刷出了不同所有制的、大大小小的各种企业一条公平竞争的起跑线,这个意义 显然是全局性的。分税制在适应市场经济的要求正确处理政府和企业关系的同时,又相当规范和稳定地处理了中央和地方之间的分配关系,按照分税制的基本规则, 就没有包干制下的所谓“三年不变”,“五年不变”的这种“体制周期”,有利于形成地方政府的长期行为。
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    很显然,这样的分税分级的财政体制和市场经济相配套,在财政这个分配体系里,能够二位一体地正确处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系。
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    我们在进入了1994年以 后的经济性分权的分税制阶段以后,中国的财政运行和经济运行体现出了一系列随之而来的正面效应,但在1994年以后是,在中国的县乡即被人们称为基层的地 方政府低端的层级上面,出现了比较明显的财政困难,虽然过去这种困难就有,但是在1994年以后,对于这种困难反映的程度之高,可以说前所未有。在千年之 交的前后,曾经有过这样一个代表性的指标,反映那时面临的基层财政困难,就是全国两千多个县级单位里,统计下来,最高峰的时候,有一千多个县欠发工资,它 是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映,即维持政府体系的基本运行都出现了问题。有个顺口溜大意说,中国财政运行看起来是中央财政喜气洋 洋,省市财政满满当当,县级财政紧紧张张,到了乡镇财政,叫做哭爹喊娘,非常困难。
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    面对这样的基层财政困 难,就要分析这个困难由何而来。1994年以后,是不是中国整个经济运行的基本面出了什么问题?答案是否定的,我们的国民经济和综合国力在1994年以 后,不断提升,而且可以说提升得更加稳定,更加引起全世界的瞩目了。是不是在经济基本面很好的同时,我们整个的分配方面出现了财政收入占GDP比重下降这 样的一个背离呢?实际情况也不是,94年的改革之后,从95年、96年开始,中国财政收入占GDP的比重一路上升,从那时候最低端的10%多一点,已经逐 渐回升到了现在接近20%(《中国统计摘要2007》,中国统计出版社)。那么是不是在财政收入占GDP比重提升的过程中间,地方财政所得的部分相对萎缩 了,造成基层财政困难呢?实际情况也不是这样。有一个基本的统计,1994年到2000年之间,地方财政四级合在一起,它的预算内收入增长幅度是89%, 就是几乎翻了一番(参考文献1)。那么还有一个可能性,是不是我们地方财政的管理一塌糊涂呢?回答也是否定的。应该说在我们地方财政体系里面,基层县乡两 级的财政工作人员里面,有千千万万非常辛苦地、非常努力地工作的这样的工作人员,他们的管理水平也处在努力地、不断地提高过程之中。我们研究以后所得到的 基本结论是,对于这种1994年分税制实行之后出现的地方政府低端的县乡财政困难,必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现。
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    如果按照一种学术上的话 语来说,我们把它归结为:基层财政困难是在中国经济社会结构转型之中,制度转型的有效支持不足而积累的矛盾,在基层政府理财层面的一个集中反映,看起来问 题发生在县乡两级,实际上后面的问题,是内在于整个体制运行的,这个问题必须深究它的根源,要找到体制上的原因。
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    二、问题原因的分析
    
    体制原因怎么分析?简要地说,我们可以观察到,1994年以后,在实际运行中间,我们地方政府四个层级中间,很明 显地出现了事权的重心下移而财权、财力的重心上移的这样一种背离。事权的重心下移可以看得很清楚。在1994年的改革文件里面,关于各级政府所承担的基本 职责,被称作事权的这种规定是不太清晰的,94年文件里没有明确规定的一些事权,比如说社会保障职责,在实际运行里面,一层一层,最后都要落实到最基层, 都要求地方政府的低端保障这些事情要做到位。比如社会保障方面有哪个地方出了纰漏,那么叫做“不能保一方平安”,这是官员政绩方面的一票否决,整个政绩免 谈。这样所谓事权的重心下移,就带来了地方政府在县乡的低端层面,需要有更充分的财力去履行事权。而同时,财权和财力却背离这种事权下移的趋势而上移。省 和市是地方四个层级中的高端,我们有一个基本的统计,在1994年到2000年之间,省级财力的比重从16.8%,一步一步上升到了28.8%,每一年差 不多提高两个百分点(参考文献1)。那么市一级呢,还很难拿到详尽的统计数据,但是我们可以观察到,中国有333个地市级的单位,这些行政单位里边,现在 统计是280个实行了市管县体制,在市管县体制下,高端它有这样的作用空间,把财权和财力的重心往自己这个层级上提升。这样一来,中央在分税制之后,当然 要提高中央占整个财力分配中间的比重,来履行中央转移支付、支持欠发达地区的这个职能;省和市两级,作为地方的高端,也提高了自己的在财力分配中间所占的 比重,所苦的自然就是县乡两级。
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    这样的一个事权重心和财 权重心的背离,必须从整个体制的运行,从这个体制本身所形成的这种制度安排的角度来解释。那么我们接着就问,也必须这样问:1994年所实行分税分级财政 体制,它内在的逻辑本来是增加各级财政的事权和财权的呼应性,那为什么会在地方政府的低端上出现这种背离,是分税制出了什么问题吗?调查以后,我们得出的 基本结论是,我们1994年之后的整个运行,到现在十几年了,省以下实际上没有进入真正的分税制状态,当时我们寄希望于在中央和省为代表的地方之间搭成了 分税制体制框架之后,通过试验,在渐进改革中间去解决中国省以下四个层级怎么样分税,怎么样真正进入分税制体制运行轨道这个现实的问题,但是也注意到了, 国际经验表明,一般实行分税分级财政体制的国家,大一些的,它的层级就是三级,小一些的层级更少,但是在种种制约条件下,当时我们只能先启动这样一个过 渡。
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    十几年过去了,事实证 明,我们省以下的财政体制,即使在发达地区,也没有进入实质性的分税制状态。那么它演变成什么呢?演变成了各种形式的、五花八门的、复杂易变的、讨价还价 因素非常浓厚的分成制和包干制,这些传统体制下和过渡形态下,我们已经意识到有明显弊病的分成制、包干制,在过渡中间变成了省以下体制的凝固态,这种凝固 态带来了运行中间所出现的县乡财政、基层财政的困难。所以板子不应该打到分税制上,如果要打板子的话,必须打在我们还没有消除的分成制和包干制的体制弊病 上面,这是一个基本判断。
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    那么再往下,我们还必须 要问,为什么省以下的过渡,变成了分成制和包干制的凝固态?回答是:我们中国现在整体而言财政层级过多,从中央到乡镇是五个层级,省以下是四个层级,这个 基本的现实造成了和分税制在省以下实质性得到贯彻之间的不相容性。原来曾经寄希望于能够走出一条有中国特色的、五个层级的分税制道路,但现在,现实已经可 以说做出了回答,此路不通,20几种税,在五个层级里怎么分,分不下去。这是又一个基本判断。
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    在这种情况下,能不能简单地依靠增加中央的转移支付去解决县乡财政困难呢?我们认为,这不是长久之计。可以努力地增加中央对欠发达地区、对基层的转移支付,但是在整个体制安排没有理顺的情况下,中央这么做,是事倍功半、力不从心、难以持续的。
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    三、对策思路探讨
    
    如果是这样的话,我们就把问题集中到一点,中国财政体制回顾起来,做一个基本的反思,1994年的基本制度成果应 该坚持和完善,分税制的方向不能动摇,分税制对应的上下连贯打通的统一市场和与这个统一市场相匹配和各级政府事权能够良好结合的这样一个“一级政权,一级 事权,一级财权,一级税基,一级预算”的制度安排,应该想方设法寻求一个实现路径。这样一个基本的看法,就可以概括总结前瞻性的基本认识并引出对策思路和 要点。
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    从国际经验来看,一般来 说,分税制的大国家,就是三个层级左右,比如说实行联邦制的美国,还有实行单一制的英国,这是老牌的或者说最有代表性的市场经济强国。我们东方比较近邻 的,日本,它有单一制特征,又有它的所谓地方自治特征,也是三个层级。那么我们过去曾经寄希望于在中国走出一个五个层级的分税制道路。实践证明,这条路走 不通。与国际经验对照,我们当时和到现在,得不到可对应的可借鉴的一个什么模板;从我们自己的探索来看,有千千万万的工作人员在这方面,花费过他们的心 血,但实践证明,不可能出现这样一个境界。按五个层级分税,分不下去,那么我们原来所追求的分税制为基础的分级财政,它的正面效应,就不能够充分发挥出 来,而在过渡中间,这种正面效应不能发挥的同时,负面效应却被分成制和包干制的实际状态把它固化了,使越来越令人感觉不能忍受的县乡财政困难这样一个突出 问题暴露出来。
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    这样一个基层财政的困难 之所以说它牵动着体制全局,总结一下,首先它联系到我们的财政层级,然后联系到我们的行政层级,然后它联系到我们各级政府自己的合理职能和合理的事权划分 是不是到位。这么多层级的政府,怎么样使它们的职能既不越位、又不缺位,这个技术性的事情,已经提升到一个非常深刻的、联系整个市场经济能不能够积极有效 地健全起来这样一个非常根本的问题,而且它还联系到,在这种五个层级的政府架构之下,它的各级的政府的事权不能够合理化的情况下,生产要素的充分流动,有 没有可能进一步打开它的空间。在中国现在渐进改革走了将近30年之后,很多人都意识到这样的一个问题,就是一方面政府自己的事权职能要合理化,另外一方 面,要使市场能够进一步地、充分地规范化、透明化,充分地发育。这些事情相互之间的对应性,已经上升到从经济管理体制到行政管理体制、到相关的政治体制的 配套改革层面来考虑,才能够得到一个通盘的把握了。
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    回顾了中国财政体制改革,它的大体的发展过程,分析了现在还没有很好解决的县乡财政、基层财政困难这个问题的由来和它后面所蕴含的这种体制上没有真正理顺的深刻弊病之后,就可以讨论我们的对策思路和要点。
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    我认为,要把握住标本兼 治,治本为上这样一个理念,使以后我们的基层财政困难能够得到一个长效机制来解决它,并理顺整个体制关系,那么就必须考虑以减少财政层级的扁平化改革为前 提,在省以下,实质性地推进和贯彻分税制,这样来打造一个从中央到地方的低端——就是我们的基层,能够真正上下贯通、能够顺畅运行的以分税制为基础的分级 财政,来和我们要构建的整体性的社会主义市场经济配套。
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    如果要实质性地贯彻这样 的分税制,为什么要把扁平化改革作为前提?就是出于前面所观察的那样一个基本的描述:五级行不通,那么我们能不能考虑扁平化,比如说,有没有可能在中国, 首先把财政层级扁平化到三级左右。如果按照三级来分税,国际经验和我们国家自己可做的探索,就马上可以使我们考虑一个看起来操作性相当强的方案:中央的事 权,明确地要求掌握和全局宏观调控、和国家主权紧密相连的一些税种,比如说关税,比如说我们以后要逐渐使它成为主力税种的个人所得税——它关系到人力资本 在统一市场中无阻碍自由流动的这样的税种,而且是宏观经济调控里的所谓“自动稳定器”功能比较明显的这个税种,应该归中央。那么下面,如果说我们的中间层 级是省,那么省级要掌握的可以考虑是营业税,营业税最密切关联的是第三产业的发展,适合省这样的地方政府来掌握这样一个属于自己的大宗税源,同时也就更集 中精力去发展第三产业。那么到了低端,如考虑市和县这样一个新的基层,在这个平台上,最适合他们掌握的税种,按照国际经验来看,应该是不动产税。地方政府 只要专心致志地去发挥自己的职能作用,优化本地投资环境,它辖区之内的不动产就进入升值轨道,每隔几年重评一次这个不动产税的税基,就成为地方政府培植财 源努力的套现,那么地方政府就可以心无旁鹜地履行市场经济所要求它的这样一种职能,它的职能的合理化,也就跟着经济社会转轨所要求的职能调整,内在地和它 的财源建设合乎逻辑地结合在一起。
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    对于这样的一种似乎柳暗 花明的前景,在现实中间,我们已经比较清晰地看到了非常值得试验的切入点。在中国这些年的实践中,在地方政府四个层级里,有两项非常值得看重的、应该努力 地去积极推进、去总结经验的改革,一个称为乡财乡用县管,这是在最低端,乡镇这一级,关于这个管理体制创新,现在统计下来:全国已经有28个省级单位在推 行乡财县管,占了绝大多数。这种乡财县管,说全了叫乡财乡用县管,它的实质性的意义,如果我们从财政学的描述上说,就是不再把乡镇的财政看作一级实体财 政,而是把乡镇财政看作是县级财政预算下管的一个预算单位。这样的一种乡财县管的改革试验,它大体上能够适应中国比较广大地区的现实情况。在农村税费改革 之后,工商业不发达的区域,乡镇这一级基本没有收入了,支出呢,原来占支出比重70%左右、有的高到80%左右的小学教师工资的发放,税费改革以后,已提 升到县级管理,它现在已经变成了一个(在现实情况考察之后可知)没有一级实体财政的这样一个基本状态了,乡镇的金库,也失去了基本的配套条件,因为要建金 库所必须倚仗的金融机构,早已不再按照行政区划,而是按照经济区划设立它下面的分支机构。其他的工商、税收等等的政府管理的配套系统,也都纷纷地实行按照 经济区划而不按照行政区划设它们的基层站所,所以乡财乡用县管这样的一个改革,我们认为是顺应现在大部分地区实行农村配套改革在基层的现实需要的。
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    另外一个很值得打主意的 扁平化改革的切入点,就是省直管县。据现在的统计,全国的省级单位里边已经有18个在积极地推行省管县的改革。省管县的这个体制,最早是在浙江,形成了比 较稳定的经验,随之而来的是大家看得到的,浙江的经济活力,在全国各个省级单位里边是名列前茅的,它的县级经济、民营经济发展得好,总结来总结去,有很多 的经验,但其中一条重要的经验,是浙江一直坚持的省直管县的体制。现在很多的地方纷纷注意到了这一点,所以也在积极地试验省直管县,那么怎么处理相关行政 层级的问题?浙江同志说得好,我们现在这个做法,在实行过程中,其实没有硬的障碍,我们承认市和县行政不同级,但是财政同级,是在一个平台上,由市和县对 省里说话来搭体制。有的地方据我们了解,是把省直管县和乡财县管同时推行的,那么在这些试验的区域里边,已经初步形成了一个从中央到省、到市县的三级框 架,这是扁平化的一个雏形。
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    市和县放到一起,也有中 国的历史经验可循。自秦始皇实现了中国大一统的这个基本格局之后,两千多年来,历史学家们发现,最稳定的行政层级是县级,把这些考虑放在一起,我们有国际 经验可借鉴,也有国内的现在的一些试验给我们启示,所以我们认为,以扁平化改革作为系统的改造现行财政体制的一个切入点,是非常值得看重的。
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    有了这样扁平化后的政 权、事权、财权、税基的匹配,后面就能有一个现代意义的分级的预算,于各个层级上,以现代意义的预算来追求公共财政所追求的所有的理念、目标,通过这样一 个现代意义的预算,来履行各级政府应该发挥的调控职能。这样的一种我们值得追求的前景,是和中国建立统一市场、建立和完善社会主义市场经济体制能够形成匹 配关系的今后财政改革的一个基本的对策思路。
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    当然,在这个前面所勾画 的这样一个体制图景的旁边,还应该再强调一句,中央和省两级,这是以后收缩为三个层级的扁平化以后的高端,都要按照比较客观科学的“因素法”实行自上而下 的转移支付。这样即使是最欠发达的区域里面的基层,也可以在自身的体制安排合理化的基础上,得到自上而下来的强有力的转移支付以后,摆脱它的运行困境,而 且依靠这样的体制,进入一个有长效支撑的良性运行状态,从根本上为地方基层财政解困。
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    财政的这种改革,它对于 全局的贡献,是可以观察到的,但另外一个方面,它又必须得到全局中其他的方方面面的配套改革的支持。要真正地贯彻实行这种扁平化为前提的财政体制的深化改 革,必须在其他的行政管理体制、我们的市场制度的建设,还有基本的财产制度的完善等等方面,做出一系列的努力。
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    四、关于中国政府间事权划分的基本看法
    
    (一)财政体制与政府间关系中的事权
    关于事权划分的问题,具有重要意义,因为在中国建立社会主义市场经济新体制, 必须要推进配套的改革,财政体制的改革是配套改革事项中的重要的部分。而财政体制要安排好,就需要在政府之间的关系里,沿着事权、财权和财力的内在关联, 做好制度设计。我们理解,所谓事权合理化,就是应该按照市场经济的客观要求,界定好各级政府自己的职能范围,政府既不能越位,也不能缺位,该做的事情要做 好,不该做的事情一定不要做。这种比较合理的职能的界定,需要制度上有一个稳定的事权界定。这种事权合理化进程,基本的背景是中国经济社会的转轨必然要促 使政府的职能和财政的职能做一系列的调整和变化。在这一系列的变化中,中国经过十多年的探索,在1998年,明确提出了要建立公共财政框架,即强调财政作 为政府理财系统的公共性,强调这种公共性如要能够得到比较好的履行,必须要有规范的公共选择的一套决策程序和监督体系,必须要发展政府理财的民主化和法治 化,必须要发展现代意义的规范的预算制度等等。
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    在这里面,处理好这样一 套转变的初始的环节,或者说它基础上的安排,就是必须合理界定政府的职责。如果政府的事权和职责相对清晰了以后,需要往下推导的重要的环节就是所谓的财权 了。在具体的制度安排上,财权首先是广义税基的安排和配置。包括各级政府可以拿到什么样的税源,还有它可以做哪些收费,所以说是广义的。收税为主,加上收 费,配合在一起,在各级应该以制度的形式做出配置。和广义税基相关的,还有一个财权里面不可回避的重要的内容,就是税权或者是税费权,它涉及到在各个政府 的层级上,可以通过立法确定税种和收费项目等的权利。现在中国的研究者也意识到,对中国的地方政府可能也需要给它一定的设税权,虽然现在所有的税种都是由 中央政府掌握设税权的。有远景上设税权的问题,还有现在回避不开的税种选择权和税率调整权的问题,这些合在一起,是从事权往下说的,必须和它呼应的财权的 基本的内容。
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    事权和财权的呼应性,是 保证这样的体制安排能够正常运转的内在要求,但是哪怕我们把事权做了清晰的界定,把财权做了比较合理的安排之后,不同区域在财力上还会有不小的差异,需要 再附加另外的手段,即需要有自上而下的转移支付,支持欠发达地区。按照比较规范的财权的配置,欠发达地区由于它所在地税收的丰度不足,不能满足政府职能需 要的话,有必要得到自上而下的从中央和省,这比较高端的两级政府的转移支付的财力支持。
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    (二)下一阶段中国财政体制改革从事权视角的基本要求
    中 共中央关于“十一五规划”的“建议”要求建立健全与事权相匹配的财税体制。胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出,要“健全中央与地方财力与事权相匹配的体 制”。很显然这种要求的初始环节,或者第一个环节,就是要把事权合理化、清晰化。事权有了相对合理的、清晰的界定之后,其他的制度安排要和它匹配在一起, 内在衔接,统筹协调,实现整个体制的正常运转。
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    (三)中国政府间事权长期未理清的纠葛:投资权问题
    这 里最棘手和复杂的问题是投资权到底怎么配置。在传统的体制下,曾经提出过要发挥多个积极性,中央、地方两条腿走路。五十年代,毛泽东就在这样的表述下,探 讨过中央和地方怎样发挥自己的积极性的空间。在那个时候的认识里,是要解决中央集权过度的问题,但是有过1958年的实验和1970年的实验,两次大规模 的分权,效果都不很好,因为当时整个经济指导思想上出现严重的偏差,具体财政体制里面处理分权的问题也不可能找到一个很好的解决方案。当时的认识是不区别 投资权的,如果分权,便是允许地方掌握更多的企业,地方做更多的投资。
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    到了改革开放之后,八十 年代和九十年代,在相当长的一段时间里,投资权由原来大家认为天经地义的中央和地方都应该拥有,逐渐转变了需要在中央和地方之间合理分工,有一些研究者提 出了从发展的方向来看,地方政府的投资权似乎要打一个问号,主要指的是地方政府办企业的投资。本来有一个在中央和地方的投资权上作出划分的可能机会,就是 1994年,中国实行财税的配套改革。从94年开始,确立了以分税制为基础的分级财政的框架,跳出了过去中央、地方分成、包干制的思路,按照市场经济比较 通行的原则,试图把不同的税种划分到中央和地方各级,各级有自己的税种、有自己的税基,按照这样财权的安排,使中央和地方形成稳定的分配关系。而在当时, 对中国改革来说,意义更重大的进步,是走到了分税制的框架,就意味着中央和地方各级政府对于企业的控制方式,有重大的变化。
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    过去没有走到分税制状态 的时候,是按照企业的行政隶属关系来组织财政收入的。改革开放以后,地方分权的过程中,实行地方包干制的过程中,地方空前的积极性体现在尽量多办自己的企 业,按照行政隶属的关系,都是自己的财源。所以地方政府在投资权上,曾经很长一段时间成为它的兴奋点,多办自己的企业,多有自己的行政隶属关系下的企业提 供财政的来源,就壮大了自己的实力。这当然调动了地方的积极性,但是在很大的程度上,把过去中央政府集中控制财权情况下对于企业的控制方式,转移到了地方 政府控制企业的方式上来,都是对企业过多的干预和过多的关照。企业在分权的过程中,总是反映活不起来,因为按照行政隶属关系组织收入,行政上主管它的政府 就是它的婆婆,这个主管者,可以对它过多干预和关照,从而难以使不同的企业得到公平竞争的起跑线来开展自己的生产和经营。
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    所以很长一段时间,中国 改革过程中遇到的问题是,在中央和地方的关系不稳定的同时,政府和企业的关系上存在弊病和问题,始终不能形成使企业公平竞争的起跑线。这个问题到了 1994年财税配套改革的时候有了重大的进步,搞分税制,说清楚所有的企业不分大小,不论行政级别,在法律面前一律平等,该交国税交国税,该交地方税交地 方税,税后的收益按照产权规范和政策调节自主分配。这当然是在市场经济发展过程中一个重大的进步,是形成企业公平竞争环境的重大进步。
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    但是,中央和地方兴办企 业的投资权,在1994年当时处理体制问题的文件里,是做了模糊处理的。财政部业务司局的官员曾表示,这个问题我们是知难而退,不敢说哪级政府可以办企 业,哪级政府不能办企业。1994年那个文件看它表述的话语,等于说各级政府都有兴办企业的投资权,这样一来,可以讲,94年的时候在政府投资的事权方面 仍然没有非常清晰的指出,在各级政府的生产经营项目投资权上,谁可以进入、谁不可以进入的区别。现实生活中,所有的各级政府(在中国是五级),在以后的发 展过程中,体现了投资办企业的兴奋程度迟迟不能降低。地方政府在财政困难的情况下,仍然从它的政绩考虑,从地方官员“为官一任、造福一方”的压力考虑,千 方百计从预算外筹集资金,或者不惜去借款,以拼盘的方式或者其他的方式操纵兴办企业。这种对于企业投资的行为上的兴奋状态,造成了再往后深化改革里面难以 处理的问题。
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    到了1998年的时候, 明确提出建设公共财政,以后一步步逐渐意识到和作出了明确的要求,让地方政府把自己的职能转到公共服务、提供公共产品方面来。而他们的行为方面,实际上往 往是更多地把自己的职能定位在政策倾斜和生产经营的投资活动方面。在一些发达区域,领导者的意识转变更快一些,他们已经说地方政府可以不直接进入企业投资 了,但是他们也要千方百计以政府官员出面的形式做招商引资和比较直接的操作,以优惠的措施把国外的和其他地区的企业投资吸引到自己的辖区里来。这样的状 态,在建设公共财政的过程中,造成了、延续了过去的中央和地方投资权的纠葛。过去体现在中央和地方之间互相指责,兴办企业之后,地方指责中央把那些经营状 态好的企业通过一些并不规范的程序上收,有油水的地方企业上收到中央。而这个企业经营状态不好的情况下,又可能下放到地方政府。所以地方指责中央在这方面 对他们有不合理的处理。而中央又指责地方在兴办企业的事情上,没有全局的眼界,搞了大量的低水平和盲目、重复建设,影响产业结构的优化等等。中央和地方这 种相互的指责和实际形成的投资权的纠葛,按照我刚才的理解,本来1994年有一个加以解决的机会,但是当时种种的制约条件下,这种机会利用得很有限。94 年的文件没有明确说地方政府应当逐步退出生产经营性投资的领域。延续了这样的惯性,也没有有效改变地方政府政绩考核的具体的指标。所以地方政府继续以直接 或者间接兴办企业作为自己行为里的兴奋点,从而在市场经济不断发展的情况下,在中央和地方事权之上延续了投资权的纠葛。
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    而到了更加正面地建设公 共财政的时候,就需要进一步理清这个问题,到底怎么处理生产建设性的投资,兴办企业的投资权问题。现在从研究的角度,有这样一种认识,我本人是赞同和主张 的,就是从中长期的发展来看,在中国应该使地方政府逐步退出兴办企业的投资领域。地方政府在中国现在有四级,可以首先要求比较低端的政府,乡镇和县一级的 政府,在财力很困难的情况下,真正把自己的职能收缩到公共产品的提供和服务上来,而不再去介入兴办企业的投资。比较高端的政府应该逐渐在地方政府层面上退 出生产经营的领域。如果以后能够“扁平化”,大致就是省和市县两个层级。按照市场经济总体的要求,中央和地方事权的划分,如果要得到相对合理和清晰化的处 理,比较可行的就是明确地方政府,最后从省到市县,都退出生产经营的投资权。
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    如果那个时候还有“地方 投资”的话,它的投资是公共工程、公益性的基础设施,还有一些在当地带有准公共产品性质的自来水厂等一些相关的、可以仍然被称为投资的实体建设,但已经明 显区别于一般竞争性的投资领域。退出一般竞争性的投资领域这一条对于地方政府明确了以后,中央政府按照现在我们研究里面的主张,是比较有限地参与这种竞争 性的投资。主要应该介入一些特大型、长周期、跨地区的带有战略意义的项目。比如说在中国八十年代的时候就兴办了宝钢这样特大型的钢铁企业,这种特大型的项 目,中央政府在可以预见的将来仍是必须介入的。还有像三峡工程,它已经带有一定的自然垄断性,但是它实际又和市场的竞争行为有密切的关系,以后的电力供应 里面厂网分开,水电和其他的发电厂之间的关系,有一定的竞争性。这种特大型的项目,中央政府不参与是不现实的。还有京九铁路,也有垄断性,但也会发展出竞 争性。所谓中央政府有限参与这种特大型的项目,一个是数量上不会太多,再一个就是在投资的方式上,应该是尽可能少花钱,多办事。比如说以后并不一定沿用政 府办什么项目就百分之百把钱投入的方式,可以采取控股、参股,甚至某些项目的贴息和调动社会资金来兴办的方式。如果能够靠贴息解决问题,政府就不一定参 股,如果能以参股的方式把项目兴办起来,就不一定用控股,如果能用相对控股的方式解决问题,就不一定要绝对控股,尽可能把公共的财力更多用于比较纯粹的公 共产品和其他准公共产品上面去。有一定竞争的、市场调节功能的投资,尽可能让市场发挥资源配置的作用,引导企业和企业集团更积极的进入这些投资的领域。这 样的一种分工既能够处理好政府和企业的关系,同时也有利于解决过去中央和地方之间长期扯不清的投资权的纠葛。
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    (四)逐步形成中央到地方各级的事权明细单和职责分担具体方案
    如果最为棘手的各级政府投资权问题能够合理地理清,其它公共产品和公共服务方面的事权便相对好处理,哪些分别承担、哪些共同分担,可以动态调整优化,由粗到细地形成从中央到地方各级的事权明细单和职责分担具体方案。
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    因为对于形成中央和地方的 事权合理分工的大的框架,如果把投资权这样一个过去始终在中央和地方之间谈不拢、伤感情的纠葛问题得到相对好的处理,其他的问题,处理起来就相对简单。如 果投资权地方政府退出,中央政府有限参与,其他的事权处理起来技术上都不是复杂的问题,因为大家都容易认同。其他的事权比如外交和国防,显然是中央政府的 事权。有一些区域性的公共产品显然是地方政府的事权,社区服务显然是最基层的地方政府要适当管理的事权;有些基础设施可以在中央和各层级之间形成相对清晰 的分工,而不会造成多大争议,比如道路有国道,中央政府要牵头建设它,省级的干道省级牵头,负主要的管理责任。气象预报系统,从中央到地方都有台站,气象 预报的信息对各级政府都有用,在技术上大家可以商量,经费分担上定怎样的比例。这样可以逐渐形成一套事权明细单。
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    主要参考文献:
    贾康、白景明:《县乡财政解困与财政体制创新》,《经济研究》2002年2期
    贾康、白景明:《关于中国分税分级财政体制安排的基本思路》,《经济学动态》2005年2期
    贾康:《中国财政改革:政府层级、事权、支出与税收的安排》,《改革》2005年2期
    贾康、阎坤等《完善省以下财政体制改革的中长期思考》,《管理世界》2005年8期
    贾康:《正确把握大思路,配套推进分税制》,《中央财经大学学报》,2005年2期
 
   
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