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杨扬:对“深圳金融高管子女中考加分”的宪法学思考
来源:中国宪政网 作者:杨扬 时间:2008-11-10 点击:

摘要:目前社会上出现大量把各种利益与教育挂钩的特权赠与的现象,其中深圳金融高管子女中考加分这一案例尤具代表性,首先从宪法条文及宪法学上来分析,其有违教育平等权中的机会平等即形式平等,那么这种形式上的不平等是否是为了达到实质平等的正义目的呢?这主要涉及到是否有合理差别,而合理差别的依据主要是比例原则,本文欲以宪法比例原则来分析和衡量高管子女中考加分或者说“父母社会经济地位与子女受教育特权的挂钩”是否符合宪法规定和精神。
关键词: 中考加分 教育平等权 宪法比例原则
 
深圳教育部门依据深圳市政府出台的《深圳市支持金融业发展的若干规定》和实施细则,从2004年开始,对深圳金融机构总部副职待遇以上、地区总部正职待遇以上高管子女实行中考“加10分投档录取”的规定。目的是为了扶持金融业发展、引进和留住人才。
据统计,从2004年到2007年的4年间,深圳共有23名学生享受了这一政策,加分学生年均5-6名。 具体程序是,由各金融单位将具体名单向深圳市金融办申报,金融办认定后将确认名单提供给教育部门,教育部门再将学生和家长的个人信息在深圳招考网上公布。
除此典型案例外,还存在大量类似的以扩大招商引资、留住所需“人才”或“财人”为名在子女教育上进行的“特权赠予”,如福建漳州市教育局给百位纳税大户的“中考子女加20分”的照顾;高考时考虑分数以外的因素造成不合理的“限制或特惠”而构成歧视,如党政机关在编干部职工子女、“荣誉市民”投资者的子女、博士子女、见义勇为者子女加分,等等。这些制度规定难免让人为权力与资本之眉来眼去扼腕叹息。
本文欲从“金融高管子女加分”这一代表性案例入手,来对此类现象进行宪法学分析。
 
一、从宪法及相关法律法条的内容分析
《世界人权宣言》第26条规定高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。高等教育如此,其它阶段的教育更应当如此。依据前述国际条约和公约规定,构成教育平等的歧视的因素中就包含了:社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠。
我国现行《宪法》第33条规定了中华人民共和国公民在法律面前一律平等,第46条规定了中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。
我国平等权的内容包括,公民有权要求国家平等地保护其权利,不因性别、年龄、家庭出身等原因给与差别对待;在我国任何公民都受法律约束,不允许有超越法律规定的任何特权,如《中华人民共和国教育法》第36条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”显然,深圳出台的这种加分政策,违反了相关教育法律的规定,构成了对那些在相同环境下竞争的其他考生的平等权利的侵犯,给金融高管子女加分,无疑是政府赋予有特定家庭出身的人群以特权。
 
二、从宪法学上的教育平等权、不合理差别、比例原则来分析本案
(一)宪法学上的教育平等权
我国现行宪法条文上虽然没有直接规定教育平等权,但平等权是一种原则性权利,它对于宪法所规定的权利都有规范意义,教育权毫无疑问在平等权的涵盖之下。
从另一角度来看,任何实体权利包括教育权一般都具备两种形式:平等权和自由权。自由权考虑的焦点是享有权利的主体,以及个人享有这种权利对社会和国家的积极与消极意义;平等权则主要是比较个体与个体之间的差异或区别,并探讨这种差异是否合理[1]。
因此,宪法平等权与教育权的结合产生了一个重要的权利:教育平等权。教育平等权即受教育的平等权,具有消极权利和积极权利双重属性的权利。作为消极的权利,权利主体有权要求国家及其国家授权的主体(以下简称国家)承担不作为义务:不得制定任何在教育方面的歧视性规定,不得有歧视性的决定或判决;作为积极权利,公民有权要求国家积极作为,为教育平等权的实现提供物质保障。我国还制定一系列教育方面的法律:《义务教育法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》以及相关配套实施细则。这些法律为教育平等权提供了保障。
   权利主体是公民,特别是作为青少年的公民,义务主体是国家以及国家授权的实施教育的主体(主要是学校)。教育平等权的基本内容是教育内容的平等、入学机会平等和平等地享有教育资源。[1]
 
(二)本案涉及的是教育平等权的机会平等中是否具有合理的差别。
1. 本案的处理归结到是否是不合理差别对待。
本案例主要涉及教育平等权中的机会平等问题,它是教育平等权的最低限度的要求,它的主要内容是禁止依据不合理的标准(如性别、家庭出身、经济条件)对人进行分类,而后依据这种不合理的分类提供不同的机会,或者给予某些人优惠,或者对某些人不提供机会。[2]即禁止不合理的差别对待。
不合理的差别对待是侵犯公民平等权的主要方式。差别对待与平等权之间表现为一种复杂的对立统一关系, 既然不合理的差别对待会侵犯公民的宪法平等权,那么如何判断差别对待是否具有合理性就成为宪法平等权保护问题的核心之所在,也是本案解决的核心所在。
本案中就是在考生入学时存在的差别待遇是否是合理的呢,这种形式的不平等是否是为了达到实质平等的正义目的呢?对此可以从判断差别待遇的基本原则来分析。
 2. 判断差别对待是否具有合理性或正当性的基本原则是:是否符合作为宪法核心价值的人的尊严原则;确定差别措施的目的是否符合公共利益;采取的手段与目的之间是否有合理的联系等。
1)这种差别的考虑是否符合作为宪法核心价值的人的尊严原则。本案中的这种家庭出身经济上的差异造成的教育权上的不平等是否符合作为宪法核心价值的人的尊严原则呢,这点将在后面的论述中有具体的分析。
2)确定差别措施的目的是否符合公共利益;采取的手段与目的之间是否有合理的联系等。更精确地说应该是宪法上的比例原则,即手段符合目的的适合性原则、最小侵害的必要性原则和权利的侵害与预期的社会利益相适应。在这一点上,德国在平等权司宪过程中所运用的比例原则值得借鉴。
A. 可能性。中国属于大陆法系国家,有制定法的传统,在立法习惯和司法实践方面和德国有更多的相似性,合理性原则的主观性较强,不适合没有判例法传统的中国。
      B. 必要性。从比例原则的起源与发展轨迹来看,比例原则的基本精神是在公私利益之间寻找适当的比例,寻求一种均衡,主要通过对国家权力的控制与平衡来达到对个人权利的关怀与保障,它要求任何对人民权利的限制都必须有公共利益需要这一前提。同时这种限制必须在可能范围内最小化为人民利益的侵害,其最核心、最终极的价值目标就在于对人权的保障。
我国的宪法是国家的根本大法,具有最高权威性和不直接适用性,比例原则使它不根据现实而频频修改从而有效维护公民的权利;宪法具有概括性和原则性,使得许多问题需要细化,为了适用中存在的许多自由裁量不致缺乏衡量标准而有失偏颇,解决这个问题比例原则是一个很好的选择。
(三)以宪法比例原则作为衡量标准来分析本案。
比例原则一般包括三方面的要求,即适合性、必要性及狭义比例性。适合性是指所采用的手段必须有助于目的的达成。比例原则的基本前提是:一项法律文件对公民利益范围的触动,必须有合法的目的,且此项法律文件对公民利益范围进行必要干涉时所使用的手段是有效的。如果行政主体所采取的手段根本不能实现行政目的,则属于违反此项原则;必要性原则是指立法者或行政机关在不违反或减弱所追求之目的或效果的前提下,面对多种可能选择的处置方式,应尽可能选择对人民权利侵犯最轻或不良作用最少的方法。必要性原则以适当性原则为存在基础,不符合适当性原则的规定必然不符合必要性原则的要求;比例原则所包含的第三个具体要求是狭义比例性,也称法益相称性。其含义是,即使采取了适合和必要的手段以试图完成其追求的目的,但是,若是该手段所侵害的利益显然大于其所保护的公共利益,也会因违反比例原则而构成违法。[3]
1、手段符合目的的适合性原则(此政策手段合理的依据)
1) 此案例的目的符合公共利益。即地方政府扶持金融业发展、鼓励经济贡献、吸引和留住金融人才,职能部门是为了奖励典型,推动工作。
2) 此案例手段中有适合目的的方面。
 首先,在特区有压力尤其在金融业发展滞缓的情况下,这个政策很能打动人心,留住金融人才,俗话说,有钱能买老来瘦,有钱难买儿争气。
其次,范围仅限于中考加分,比起高考,中考的重要性和对人生命运的影响力都更弱,而且仅加10分。
再次,程序是公开透明的,而且严格把关、限制人数,高管加分子女每年只占5至6个名额,占全市每年中考学生总数的比例不到万分之一。
 
2、多种手段最小侵害的必要性原则(此政策手段不合理的依据)
要达到发展经济、吸引人才的目的,“金融高管子女中考加分”这一手段并不是惟一的也不是必要的,其实还有其他多种处置手段,如可以适当提高他们的工资待遇,给他们更好的福利,不一定要直接惠及家人包括子女,即使惠及子女也不一定要涉及教育权这一重要的基本权利方面,即使给与其子女的教育以优惠,也不能侵害或影响到其他学生的教育平等权。
1)吸引人才可以直接奖励本人,不一定直接惠及家人包括子女。原因:
   A). 平等权理由和领域的相关度很低。
据台湾学者林惠瑜概括, 基于下述行为做出的差别对待为不合理的差别对待,违
反平等原则:考虑不相关之因素,未考虑相关因素,不合乎理性,法律期待之违反,违反比例原则,等等。结合本案分析,子女中考加分这一手段对于该案政策目的的达成所考虑的相关因素是比较低的。
任何平等权都由两部分构成: 平等权的理由(如 性别、民族、家庭出身等)
平等权的领域(如教育权、选举权)
     本案“中考加分”的差别对待的“理由”是父母是金融高管,“领域”是子女在受教育时考试可以加分,不难看出,中考加分这个待遇的受益者不是因为考生自身的优秀因素而与他人形成差别,而是因为其父母优秀程度的差别辐射到他们的身上,使得他们可以享受考试加分的优惠,而父母的优秀与否与考生的个人努力是没有关系的,可以说这种差别是不合理得,这样就形成了这部分考生坐享其成的特权,他们的加分会影响到其他相同环境下竞争的考生的教育平等权,因此这种手段不是必然的必要的。
B) 这种差别待遇不符合作为宪法核心价值的人的尊严原则(判断差别的正当性原则之一 )
虽然烈士子女也是因为父母的因素而享有在教育上的差别对待,但是“金融高管子女加分”与少数民族考生和烈士子女等加分的情形是不同的。[4]
首先,从子女的角度来看,后者表现出来的差别待遇体现了实质平等的理念。因为烈士子女失去了亲人,他们本身是社会的弱势群体,国家给与烈士子女适当的照顾,主导原则也是“损有余而补不足”;依据宪法46条规定的分析,对于教育水平较低、教育资源缺乏的西部及少数民族地区给予照顾性分数政策,是属于合理差别的范畴。正是为了弥补形式上的平等可能导致的事实上的不平等,根据理性决定而采取某些合理的差别,促使达到实质上的平等。通过合理的差别对待起到了“抑强扶弱”的作用。
金融高管子女本已享有相对优越的条件,没有理由再让公共资源为之倾斜,而且即使他们中考成绩纵使不是很理想,作为其父母是深圳金融界高层管理人员,他们也能通过交赞助费的形式到理想中的学校学习,为何还要通过政府规定来加分照顾。
其次,从父母的角度来看,各自考虑的价值是不同的。虽然高管和烈士都为国家做出了贡献,但是在价值程度和必要性上是不同的:烈士为保卫祖国捐躯献出了自己的生命,这是宪法上体现了人的尊严的最核心的价值;而高管仅是在经济上为某一区域做出了贡献,而且此种贡献并不一定在时间上具有恒久性只是暂时的,不足以符合作为宪法核心价值的人的尊严原则。再者,烈士已经与世长辞,国家想要对其进行奖励只能惠及其子女或其他家属,相比之下,对高管的优惠政策没有必要直接涉及子女。
 
2)即使为吸引人才可以利用直接惠及其子女的手段,也不必然涉及教育领域(利益衡量)
现在很多地区政府从自己的局部利益出发,把各种政策与教育“捆绑”,将褒奖、鼓励、安抚等功能一股脑儿强加在教育身上,动辄以“中考加分”“高考优惠”作为吸引人才、发展经济的条件,在一些急功近利的政府官员眼中,比起真金白银的经济奖励,“加分”只需一纸政策,动用的是公共资源,容易操作,由此导致教育承受不可承受之重。
我们知道,教育权是宪法上的一项基本权利,一个人所受教育的程度,从很大程度上决定着该人的生存能力、将来的社会地位及生活质量,不论是中考还是高考,不论是时间还是空间上,也不论是显性还是隐性的,教育上的优势给人带来的受益度是巨大的,不要说10分,哪怕是一两分的差距都会给考生将来的差异带来成倍的扩张,尤其在我国现有的教育体制下,表现得尤为突出,因此争取教育机会的重要性,成为公民争取平等权的动力。     
从这种意义上讲,教育权涉及到宪法上人的得尊严的核心价值,所以利用为子女考试加分作为吸引人才的手段时,要慎重地进行利益衡量,金融高管在经济上的贡献具有短时性,政策制定者吸引人才、奖励典型,不能以牺牲长远的教育平等权为代价,侵害其他同等考生接受教育的机会平等权,因为一个人所受教育的程度,从很大程度上决定着该人的生存能力、将来的社会地位及生活质量。
 
3)即使是直接惠及至高管子女的教育,也不应该占用他人升学名额导致他人同等的受教育机会的丧失
 假使在现实中,政府在进行利益衡量之后,仍然认为有必要以金融高管子女中考加分为手段来达到吸引人才的这一紧迫政策目的,那么其至少也应该认识到这样的做法会侵害其他考生的教育平等权,那么该项政策至少也应该要保证其他同等条件下的考生的同等机会不会因其不合理的加分政策而丧失,即金融高管子女不占用其他考生正常的升学名额,而作为额外编制的特殊学生予以特惠,比如我们可以借鉴美国大学招生的配额制,结合本案情况,高管子女可以通过交赞助费的形式占用特定得名额到理想中的学校学习。
 
比起高管子女中考加分这种手段,以上三种不同程度的方式对于该项政策目的的实现都更具有必要性。退一步讲,即使现实中为经济利益而吸引人才的政策考量会占据上风,而使得子女加分成为必要,从宪法学上利益衡量的角度来考虑,政府起码也应该做到上述第3)点,不使其他同等条件的考生因他人的特权而被剥夺本来享有的入学机会,即教育平等权。
 
3 权利的侵害与预期的社会利益相适应
通过以上的分析,笔者认为,深圳为了发展经济、吸引人才、奖励典型的目的是具有公共利益性的,但是比起单纯的经济利益,公民的教育平等权的价值更具核心性;虽然高管加分子女每年只占5至6个名额,占全市每年中考学生总数的比例不到万分之一,也就是只牺牲了个别考生的教育平等权,但是这种始于政府部门的“特权赠予”不仅损害社会公平,更会自上而下异化这个社会的伦理风尚与底线公正。对政府部门随心所欲出台一项政策这一事实,相信许多为现任政府重视的“人物”,也会在心里盘算自己未来可能的遭际。明眼人都知道,政府部门随意施予的逻辑背后,归根结蒂仍是对法治缺少尊重或者口是心非。对那些正在享受“特权赠予”的人而言,危险更在于,你今天能从政府部门的随意行为中获得某种好处,将来也可能因为另一个随意行为受损。在此意义上,有理由相信,只有持久的公平正义,才有可能真正为一座城市留住人才,并让他们奉献劳绩,安心创造。                                                        


[1] 周永坤:《教育平等权问题的宪法学思考》,载《华东政法学院学报》,2006年第2期。
[2] 同上。
[3] 李昊:《试论宪法平等权保护中比例原则的适用》,《河南政法干部管理学院学报》,2005年6期。
[4] 我国目前高考中考加分,共有两大类:第一是照顾性加分,例如对少数民族考生、烈士子女加分等;第二是鼓励性加分。这里又有两个小类:一是对学生自身成绩的鼓励,如大赛获奖学生、体育特长生,二是对学生家庭成员的奖励。以上第二类的第一项主要是通过加分或其他变通办法优化人才选拔机制,有其合理性,所以本文重点比较的是第一类和第二类的第二项两者中差别的合理性。

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