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王斐:《城市房屋拆迁管理条例》的合宪性分析
来源:山东社会科学 作者:王斐 时间:2008-11-10 点击:

[摘要] 《城市房屋拆迁管理条例》的规定虽然存在着问题和不足,但是我们并不能就此认定其违背了宪法的规定。总体上看,该条例符合宪法上保护私人财产所有权的要求,并且比起老条例有了实质性的进步。我们不能把在拆迁中出现的不良现象完全归因于《城市房屋拆迁管理条例》,这些问题的解决,要求社会整体法治环境的提升和政府行政作风的改善。

[关键词] 强制拆迁; 土地使用权; 公共利益

  
近年来,随着我国城市建设改造步伐的加快,城市房屋的拆迁工作受到了广泛的关注,尤其是在房屋拆迁的过程中出现了很多的问题。最近,由于物权法的通过和重庆拆迁“钉子户”事件的影响,公众对于房屋拆迁问题的讨论变得更为热烈。其中,讨论的焦点之一就是在拆迁工作中执行的《城市房屋拆迁管理条例》。人们普遍质疑该管理条例的合理性,认为该条例的规定存在着相当严重的缺陷,而目前城市房屋拆迁中所出现的诸多问题,例如野蛮拆迁、被拆迁人的合法权益难以得到保障等现象,正是由于该条例规定的严重不足所导致的,也有学者进一步提出,该管理条例本身的合法性基础也值得怀疑,其某些规定是违宪的,因此要解决拆迁中存在的这些问题,切实保障被拆迁人的合法权利,就必须修改或废止该条例。本文试图对该条例进行分析,看一看该条例是否存在违宪的嫌疑,又是否是房屋拆迁中出现的各种问题的“罪魁祸首”,在拆迁中,我们究竟应该如何保障

被拆迁人的合法权利。



一、新条例与老条例的比较分析



我们现在所适用的是2001年国务院公布施行的《城市房屋拆迁管理条例》,与1991年制定的老条例相比,主要存在以下几个方面的实质性区别。



(一)拆迁人和被拆迁人身份的界定



旧条例第三条规定:“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)和被拆除房屋及其附属物的使用人。”新条例第四条修改为:“拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人,是指被拆迁房屋的所有人”。由此可见,在旧条例中,一方面,拆迁人既可以是单位,也可以是个人,而在新条例中,拆迁人只能是取得房屋拆迁许可证的单位,这就在实际上限定了拆迁人的范围,将个人排除在了拆迁人以外;另一方面,在旧条例中被拆迁人既包括被拆迁房屋的所有人,也包括使用人,而在新条例中,被拆迁人明确界定为房屋的所有人,这也意味着,在新条例中,更加注重保护被拆迁房屋的所有权,而租赁关系则作为一种从属性的法律关系存在,这在一定意义上起到了明确区分物权与债权关系的作用,将作为一种物权的房屋所有权地位置于作为债权的租赁关系之上,优先受到保护,实际上提高了所有权的受保护地位。



同时,旧条例第二十四条规定:“拆除出租住宅房屋,应当实行产权调换,原租赁关系继续保持,因拆迁而引起变动原租赁合同条款的,应当作相应修改。”而新条例第二十七条规定:“拆迁租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”在旧条例中“一刀切”式的规定原租赁关系继续保持,改为了可以由双方协议约定,这就赋予房屋所有权人更大的自由裁量的余地,将房屋所有权人和承租人之间的协议放在了首要的位置上,因而也更加符合契约自由的精神。



所以,从这个意义上讲,新条例与旧条例相比,更充分地承认了房屋主人的财产所有权,提高了对于房屋所有权的保护力度,也就是说,新条例实际上更加明确地从财产权角度看待房屋的所有权,而不是像旧条例一样把使用权和财产所有权等量齐观。



(二)对于被拆迁房屋补偿费用和产权调换的规定。



在房屋拆迁工作中,有关补偿费用的问题,一向是产生纠纷的焦点之一。相关内容在旧条例第二十条中规定:“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿,或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。”新条例第二十四条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”在旧条例中对于补偿数额的规定仅仅是按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算,而在新条例中则规定了还必须要考虑被拆迁房屋的区位和用途,以房地产市场评估价格确定。这一修改十分重要,因为我们知道,在现实情况中,拆迁比较多的往往是城市里的中心位置、黄金地段、或者是有较大商业升值空间的地区。这些地区一旦经过拆迁重建,房地产的价格必将有很大的提高,因此,一方面,

如果仅仅按照原建筑面积计算补偿费用,那么被拆迁人将很难、或者根本不可能用这笔补偿费在原地址购买同等面积、同等条件的住宅,也就是说,被拆迁人无法保持其拆迁前的居住水平,更不用说得到提高;另一方面,如果拆迁人在支付补偿款时可以不顾市场规律,仅仅支付很少量的费用,而经过拆迁重建后,则可以以市场价格将其高价出售,赚取暴利,那么这种交易则肯定是显失公平的。新条例要求结合被拆迁房屋的区位和用途因素,通过房地产的市场评估价格确定,显然是对于被拆迁人的利益给予了更大的保护,在一定程度上纠正了不公平的做法,也是对被拆迁人生活质量的保证。



新条例第二十三条中还规定:“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外,被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”也就是说,除去拆迁非公益事业房屋的附属物,不作产权调换,由拆迁人给予货币补偿;以及被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换,产权调换的房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同这两种情况外,被拆迁人可以选择补偿的方式,这就赋予了被拆迁人更多的选择权,从而也有利于对被拆迁人权利的保护。



(三)对于拆迁的主体、条件、程序、被拆迁人权利的救济途径以及违法违规行为的处罚措施进行了更加明确和严格的规定。



首先,对于拆迁人申请领取房屋拆迁许可证设置了更为具体和严格的规定,对于其在拆迁中的义务和责任以及行为方式和程序也有了更为明确具体的规定。 其次,对于拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的情况,对于被拆迁人有了更充分的保护周期,旧条例第十四条仅规定拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决,被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的,由同级人民政府裁决。而新条例则明确限定裁决应当在收到申请之日起30日内作出,对于政府的行为有了明确的时间限制,避免对被拆迁人的申请久拖不决。同时旧条例中规定的当事人对裁决不服的,可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉,而在新条例中期间则延长到了3个月,给了被拆迁人更充分的时间余地来寻求自我保护和权利救济的

方式。并且,对于违反条例的拆迁人,新条例规定了更加严格和明确的罚则,像旧条例中房屋拆迁管理部门予以警告、责令停止拆迁、并可处以罚款等这些比较模糊性的规定,在新条例中都进行了细化,对于处罚也有了具体的数额和比例规定,变成了具体的、可操作性的条文。



因此,我认为新的《城市房屋拆迁管理条例》并没有违背宪法保护公民私有财产的原则,相反,与旧条例相比,新条例进一步完善了对于公民房屋所有权的保护,从总体上讲,新条例更加注重对于被拆迁人合法权利的保护,以及对于被拆迁人的补偿和安置。而对于本条例,非议最多的是第十七条的规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前,拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项,向公证机关办理证据保全。”即在拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,或者拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的情况下,经过房屋拆迁管理部门裁决或者人民政府裁决后,被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。有学者认为这是对于公民的房屋所有权,也就是公民财产权的侵犯,因而违背了宪法的精神。但是在我看来,尽管这一规定确实存在不尽合理之处,也有着改进的余地,但是却并不能说它侵犯了公民的财产所有权,也不能就此说它违背了宪法,这是由我国宪法所确立的土地所有权和土地使用权制度所决的。



二、土地使用权与房屋所有权关系分析



我国宪法第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”因此,根据这一规定,我国实行的是土地公有制,除农村和城市郊区的部分土地以及宅基地和自留地、自留山归集体所有外,城市的土地均属于国家所有,个人并不能取得土地的所有权。《城市房屋拆迁管理条例》所涉及到的房屋拆迁,都发生在城市,涉及到的土地所有权均归属于国家,所以在某些情况下,国家有权对土地进行新的规划使用,这就牵扯到土地的征收和征用问题。



2004年宪法修正案第二十条将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,根据这一修正,宪法中明确了对土地的征收和征用需要给予补偿。所谓征收,主要是指根据法律规定以强制方式取得相对方的财产,是一种所有权的变更,而征用则主要是为了公共利益的需要依法强制取得相对人财产的使用权。针对土地的所有权和使用权问题,我国法律上规定了“收回国有土地使用权”制度。我国《土地管理法》第58条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权: (一)为公共利益需要使用土地的; (二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的; (三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的; (四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的; (五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”《城市房地产管理法》第19条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”由于城市土地本来就是属于国家所有,所以在这里并不存在土地所有权转移的情况,在国家根据公共利益的需要提前收回土地使用权时,所给予补偿的是土地的使用权,而不是所有权。这样我们就面临一个问题:当土地使用权被国家收回以后,以不动产形式固定在土地上的房屋应该如何处理,我们怎样看待该房屋的所有权。因为这时房屋虽然仍是房主的合法财产,但他对于房产所附着的土地却已经没有了使用权。



在处理土地和房屋的关系问题上,各国立法主要存在两种模式,一种是把土地与固定在土地上的建筑物结合作为一个不动产,也就是说,建筑物只是作为土地的附着物,不是独立的不动产;另外一种模式是把土地与其上的建筑物分别作

为独立的不动产,即是不同的两个物。在我国的法律中,规定房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权必须同时转让、抵押,因此土地使用权和建筑物所有权总是属于同一个人,但是问题在于,当在一片土地上建筑房屋的人没有了土地使用权时,该房屋的所有权应该如何处理。有学者认为在这种情形下应解释为该房屋的所有权属于土地使用权人,但该土地使用权人应对房屋建筑者进行补偿;或者该土地使用权人可对房屋建筑者提起妨碍排除请求权,请求除去该建

筑。[ 1 ] (P34 - 38)而我国刚刚通过的《中华人民共和国物权法》第一百三十五条规定:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”第一百四十八条规定:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”因此,我认为在拆迁人依法取得了相关政府部门颁发的房屋拆迁许可证后,在处理拆迁问题时出现的申请政府或法院的强制拆迁,并不能被笼统地说成是违宪或者违法,因为该条例是有宪法根据的。所以说,尽管公民享有房屋的所有权,但是国家却可以依法收回土地的使用权,也就是说,在这样一个法律关系中,房屋的所有权关系是作为土地所有权和使用权的附属法律关系存在的。这时拆迁人作为土地的合法使用权人,应该有权依法请求排除土地上的附属房屋,并给予补偿。从这个意义上讲,拆迁所涉及到的根本问题是国家对于土地使用权的收回和再分配,所以尽管宪法明确保障公民合法的私有财产,但是在这种情形下的强制拆迁不能被简单地理解成对公民财产权的侵犯,《城市房屋拆迁管理条例》也不应该被界定成违宪,因为它在一定意义上符合我国的宪法规定、土地公有制度和不动产本身的所有权特性的要求。



三、强制拆迁与公共利益分析



因此,在拆迁工作中,最为关键的问题在于什么情况下,政府才可以收回公民的土地使用权。根据法律的规定,除去土地使用权的期限届满并没有续期的情形外,就是为了公共利益需要,进行城市的规划改建。所以确定什么才是为了公共利益的需要,是确定收回土地使用权是否适当、拆迁工作是否合法的重中之重。然而公共利益在法律上是一个十分重要但又难以界定的概念,重要是因为如果公共利益的范畴界定不清,就有可能导致一些部门假借公共利益需要为名强行对公民的个人财产进行征收或者征用,侵害公民权利。而困难就在于我们几乎无法对公共利益的内涵给出一个明确的界定。



公共利益的概念内容之所以难以确定性,具体而言,是因为其利益内容的不确定性和受益对象的不确定性,随着社会的不断发展,公共利益的内涵也处于不断变化的过程中,因而,只有通过经过合法程序制定的法律,才可能在一定程度上对公共利益作出界定,而比较公认的公共利益内容,主要在于保护和捍卫公民的基本权利。[ 2 ] (P182 - 194)一方面,我们不能以个人的利益损害公共利益。诺齐克认为尽管人们都愿意承担某种痛苦或牺牲,以争取较大的利益或避免较大的痛苦,例如拔牙或做手术,但是我们却不能因此得出结论,某些人应该付出某种代价,以使其他人得到较大利益和带来普遍的社会利益,这是因为并不存在为它自己的利益而愿意承担某种牺牲的有自身利益的社会实体。在追求这种社会公共利益的行为中,导致利用某些人去为别人谋取利益,也就是说,做出牺牲的人并不能从他的牺牲中得到利益,所以没有任何人有权把这一牺牲强加给他,而一个国家或政府尤其不能要求他在这方面的服从。[ 3 ] (P41 - 42)但是我们并不能认为个人权利就比公共利益或他人的权利更有道德上的优先性或者具有更大的价值,具体到拆迁工作中,我们也确实无法得出被拆迁人的利益和权利就一定比其他人的利益和权利更为重要、更加值得保护的结论。因为确实存在这样的状况,即在某一拆迁过程中,如果有很少量采取不合作态度的被拆迁人,例如我们通常俗称的“钉子户”,那么其行为有可能就会影响到其他已经搬迁的人的利益,而且其所导致的公共建设中时间、金钱和物质的消耗也在一定意义上伤害了为该公共工程纳税的纳税人的利益,使得他们所缴纳的税款被无谓地浪费掉了。但是另一方面,我们也必须要防止以公共利益为名侵害公民合法权利的行为。在罗尔斯看来,我们所要追求的社会正义具有两个原则,第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务,第二个原则认为社会和经济的不平等,例如财富和权力的不平等,只要其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的,而减少一些人的所有以便其他人可以发展可能是策略的,但并不是正义的。[ 4 ] (P14 - 15) 同样,我们所追求的公共利益,也不能够肆意地牺牲某些公民的合法权利,而是要能够给处于弱势或者不利地位的社会成员带来利益,能够使他们的生活水平得以提高。所以,在确定何者为公共利益时,必须要有程序上和制度上的保障,例如当政府在衡量公共利益和公民的个人权利时,应当遵循比例原则,所谓比例原则,主要是指行政机关实施行政行为时应该兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利的影响,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者处于适度的比例。比例原则又包括适当性原则、必要性原则与均衡性原则,所谓适当性原则要求行政行为必须有助于其行政目的实现,必要性原则要求在所有可以实现行政目的的方式中采取对公民权利影响最小的一种,均衡性原则要求行政行为采用的方式所造成的代价和所实现的目的之间要能够实现平衡,不能以过大的代价追求过小的目标。[ 5 ] (P41 - 42)而当政府为了实现公共利益要求对公民的合法权利进行一定的限制时,也必须要证明其对于权利的限制是必要的、对于公共利益的实现有着实质上的关联性,从而防止借公共利益之名滥用职权。



四、结论



公允地来讲,我国城市的拆迁改造工作实际上取得了很大的进步,不但在相当大程度上改变了城市的面貌,而且改善了居民的生活环境和卫生条件等。从这个意义上讲,我们可以说城市的规划和改建工作是符合了大多数人的公共利益的长远利益,确实给人们带来了好处,它不仅使其他人受益,而且只要能够正确、良好地处理相关的配套工作,实际上也可以使被拆迁人的居住和生活水平得到明显的提高。但是我们也必须明确,在某些拆迁工作中,确实出现了严重的损害公民合法权益的行为,例如以公共利益为名强行拆迁兴建商业设施、某些拆迁补偿费用过低、以及在拆迁过程中出现的工作方式粗暴、野蛮拆迁(“野蛮拆迁”和“强制拆迁”是完全不同的两个概念,所谓野蛮拆迁,主要是指在拆迁工作中所使用的手段和方式简单粗暴,从而损害公民合法权利甚至人身权利的行为。)等现象。但这并不是单单依靠一份《城市房屋拆迁管理条例》能够解决的问题,我们不能简单地把在拆迁中所出现的各种不良现象归罪于管理条例,因为,如果某些地方政府的行政作风不能从根本上得以改观的话,那么一部拆迁法规并不能解决房屋拆迁中出现的侵犯公民合法权益的现象。归根结底,这还是一个改进社会法治大环境的问题,是一个如何制约政府部门依法行政的问题。



当然,这并不是说《城市房屋拆迁管理条例》本身就没有需要改进的地方,这份条例的规定也是存在着问题的。例如在管理条例中,对于被拆迁人发表意见、权利救济的途径规定还并不完善,被拆迁人无法有效地参与这一和自身权利紧密相关的决策进程,也没有采取相关的听证制度;而第十六条中规定的诉讼期间不停止拆迁的执行也不利于被拆迁人权利的保护。同时,由于新出台的《物权法》中明确规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。而《城市房屋拆迁管理条例》作为部门条例,显然已经不再具有相应的权限,因而面临着废止和重新制定法律的问题。尤其是在我国,由于特殊国情和传统观念的影响,房屋作为家庭观念的一种现实载体,对于人们来说有着不同于其他财产的重要价值和象征性意义,因而房屋这一财产,对于大多数人来说比其他的财产更加重要,所以涉及到房屋所有权的法律法规也就自然具有了不同寻常的意味。而且我国目前正处于城市建设迅速发展时期,拆迁工作在将来一段时间内还会有诸多问题有待解决,因此这也就要求我们采用立法方式,以更加完善的法律来对其进行规范和管理。



参考文献:

[ 1 ]梁慧星,陈华彬. 物权法[M ]. 北京:法律出版社, 1997.

[ 2 ]陈新民. 德国公法学基础理论[M ]. 济南: 山东人民出版社,2001.

[ 3 ]罗伯特·诺齐克. 无政府、国家与乌托邦[M ]. 何怀宏等译. 北京:中国社会科学出版社, 1991.

[ 4 ]约翰·罗尔斯. 正义论[M ]. 何怀宏,何包钢,廖申白译. 北京:中国社会科学出版社, 1988.

[ 5 ]姜明安. 行政法与行政诉讼法[M ]. 北京:北京大学出版社,高等教育出版社, 1999.



原文发表于《山东社会科学》2008年第1期

王 斐

(山东大学法学院,山东济南 250100)


本文链接:王斐:《城市房屋拆迁管理条例》的合宪性分析,转载请注明出处。
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