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王四新:关于结社自由的几个小问题
来源:广州大学学报 作者:王四新 时间:2008-11-10 点击:


本文以《结社自由简论》为标题,发表在《广州大学学报》2008年第7期。

结社自由作为现代社会中公民的一项基本权利,保护的是个体基于不同的原因,比如信仰、职业、爱好和追求等而与他人结成名称、规模、宗旨和目标等各不相同的组织的权利。人权条约和宪法性法律承认和保护结社自由,意味着政府和其他私主体不应当随意对人们结社和以社团的方式开展的活动予以地无端的限制或干预。



作为一项政治权利,结社自由在现代民主政治中起着举足轻重的作用。人们只有在能够与他人联合(成为一个政党、利益团体、行业组织或其他追求特定公共利益的社团)的条件下,才能克服个体在能力、影响力等方面存在的局限,组织化地、规模化地在不断变革的社会当中有效地提出并实施自己或自己所钟情的政治主张,开展各种有益于组织成员,同时也有益于社会的活动。



具有类似想法的人也可以为了经济原因而建立或加入某个既存的社团,并通过持续的社团活动,追求社团成员共同追求的经济利益,改变他们在经济上所处的不利地位。从这个角度来讲,结社自由还是一项重要的经济权利。资本主义国家的工人组成的工会,曾经成功地利用结社这一武器,有效地改变了他们的经济状况,促成了更公平的社会制度的创建。



因此,探讨结社自由和与之相关的各种问题,比如其概念、功能和法律如何对之进行保护等问题,便具有非常重要的现实意义。同时,由于结社与言论出版等自由共同规定在我国宪法第三十五条,即表达自由条款,因此,本文还在最后一部分,重点讨论了结社自由与表达自由之间的关系。

一、 什么是结社自由?

在现代社会的公共和私人生活中,除政府和与政府有直接关系的各类团体外,还存在着各种性质、规模和宗旨等各不相同的由民众自己结成的社团。这些社团可能是因为意识形态的原因而成立的,也可能是因为宗教的、政治的、经济的、劳工的、社会的、文化的、运动的或其他目的而成立的。商业组织、工会、农会、职业协会、政党、宗教团体、教育组织和文化群体等,都是比较常见的社团形式。中国宪法第三十五条明确承认和保护结社自由,但全国人民代表大会及其常务委员会并没有制定专门调整社团的法律,国务院1998年制定的《社团登记管理条例》是目前中国调整社团活动最主要的法律依据,按照该条例第二条的规定:社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。



根据上述规定,我们认为:结社有如下特征:㈠民间性——与政府相比,政府是公共管理机构,是凌驾于社会之上的权力机构,可以对其治下的所有民众行使权力,但社团是由部份民众组成的,社团的章程、规定只对加入社团的成员有效,社团对非社团成员不行使权力;㈡非营利性——成立社团的目的是为了大家在一起共同推进某项事业或某种系统的理念、理想,是一群志同道合的人共同宣明其意志的结果,而不是为了以集体或组织的方式获得经济上的好处。这使得社团区别于各类公司和企业法人等依靠法律而成立的经济组织。但这并不是说社团不可以为着一定的经济目的而组织、存在或活动;㈢居间性——社团处于国家、政府和个体之间。对于政府来讲,社团是享有一定法律特权或权利的自治性组织,对于个人来讲,社团既是他们以集体的方式提升自己的主张、能力所借助的手段,也是国家权力的一个缓冲地带。个体可以借助于自己加入的社团,对抗国家或政府,更有效地防止政府滥用或不正当地行使自己的权力;㈣自愿性——个体加入和退出社团应当是自愿的,社团应当是个体与具有类似想法的其他个体基于共同的意思表示而建立或加入的组织。无论是政府,还是社团及社团中的其他成员,都无权随意强迫个体加入或退出某个社团。



结社自由首先意味着人们可以基于各种可能的目的而结成规模、名称等各不相同的组织,政府不能因他自己的爱好而有选择地同意或拒绝某个社团的成立,不能任意因即将成立的社团的宗旨和它所倡导的观念不符合主流的价值而对其横加限制。其次,结社自由还意味着结社的法律形式不应当受到严格的限制。对社团成立的条件和社团开展的活动要求过高的做法,很有可能损害结社自由。第三,对个体来讲,结社自由一方面意味着个人有权加入社团,成为享有管理权限并履行一定义务的某个社团的成员,另一方面意味着个体有不参加或不被强迫参加某个社团的权利。第四,从国际人权条约,比如《公民权利和政治权利国际公约》第22条的规定来看,结社自由还派生出一系列的国家义务,比如支持社团为追求其成员的共同利益而集体活动的义务;提供建立法人的法律框架的积极义务和保护社团的形式和活动不受私主体干涉的义务等。[1]



为了更清楚地说明什么是结社自由,我们还可以通过正面的例子来进一步地认识结社自由。在人权领域,当一个国家只有一个促进人权的组织,但某个个体并不同意其宗旨和目标,该个体也没有因为强迫而被迫成为这个唯一的人权组织的成员。在没有其他选择的情况下,个体是否只能被动地加入或不加入这个组织呢?联合国人权事务高级专员诺瓦克认为,个体应当享有这样的权利。因为《公民权利和政治权利国际公约》第二十二条还保障个体与其他具有相同想法的人建立另外一个更符合个体的意愿的人权组织的权利。成员国保障其国民行使结社自由的权利不因在某些领域创建了某个社团就算它履行了公约的义务,该条第二款还要求成员国在法律上和实际上使所有的人都可能在既存的(国家和私人)组织中进行选择。如果这些组织中没有任何一个对他们有吸引力,则他们有权再创设一个新的组织。[2]

二、结社自由有什么功能

按照亚里士多德的观点,人天生就是政治动物,具有与他人一道过集体生活(城邦生活)的需要。个体存在的价值也只有通过像城邦这样的共同体,才能实现。如果没有像城邦这样的政治共同体,个体的存在便毫无价值的意义。现代生活的多元、快节奏和现代人面临的越来越重的压力,使得现代人比两千多年的雅典人更需要结成不同的团体,并通过团体在不断变革的现代社会生活中一方面找到自我,另一方面更有效地促成其政治、经济、文化或其他方面的愿望的实现。因此,对于孤零零的个体来讲,结社自由的功能首先在于它能够满足个体获得某种归属感的需要。个体可以通过结社寻找到自己事业和情感可以寄托的地方,而各种社团也可以成为个体之间进行交流的精神家园,成为个体之间分享情感、成功经验的地方。



其次,从自然法的角度来讲,任何人都有权以自己特有和擅长的方式参与公共生活,使社会或公共事务朝着自己所期望的目标和方向发展,而个体不通过与一群志同道合者的共同努力,是不可能实现这类目标的。于是,通过与他人结成稳定的联合并共同参与群体性的活动,便成为个体改变现实,特别是不公平的现实的有效选择。从这个角度来讲,结社自由还会影响到其他权利和自由享有的程度和行使的方式。通过集体方式行使的其他权利,比如言论和出版自由,也会产生更加理想的效果。在面对诸种由现代社会急骤变化的政治、经济和文化生活带来的不适,比如环境问题、就业问题和大量他所认为的社会不公时,单独的个体通常会因为能力有限而感到绝望。如果个体的这种心理问题不能通过适当的方式予以排解或消除,除了对个体是一种巨大的精神痛苦外,还会对社会带来不安定因素。通过将自己托付给某个自己认同的组织,通过团体组织的各种活动,个体可以与他人以集体的方式共同面对困难,共同解决他所认为的不公、不义等问题,在这个过程中,个体不仅能够找到精神寄托的地方,还能够体会到自己能力的强化和扩大。



此外,在现代社会,各种各样的社团还可以在国家和民众中间起到缓解二者之间的张力的作用。通过集体表达政治和其他诉求的方式,社团一方面成为个体愿望展现和达成的平台,另一方面,社团还可以借助远远大于个体的力量,对公权力的运用形成有效的制衡与监督。这样,个体对政府或国家因种种原因而产生的积怨甚至仇恨,会因为社团提供了适当的表达机制而予以一定程度的化解。社团也可以成为抵制国家权力损害个体基本权利,特别是毁灭性地伤害个体权利的一道阀门。托克威尔就认为,在民主国家,结社自由是防止一党专制或大人物专权的有效办法。借助于结社自由,人们能够走到一起,结成“防止暴政的堤坝”,避免一个伟大民族受到一小撮无赖或一个独夫的残酷压迫。[3]



在中国建设社会主义民主制度、完善社会主义法制和迈向现代法治国家的过程中,个体自由结成的各类社团还是民众形成有效的政治参与的平台,是培植现代民主政治理念的土壤。同时,结社自由还是制定并实施真正反映人民利益的法律的前提,是社会主义法治建设的重要保障。因此,政府对民众的结社应当持包容和宽容的态度,尊重人们自主活动的能力,认可人们通过结社而自主化地安排自己生活的权利。

三、法律怎样保护结社自由

美国的宪法第一修正案规定了人们享有的各类表达自由,但并没有规定人们享有结社自由的权利。结社自由是否属于表达自由呢? 1927年美国社会党人惠特尼(Whitney)女士因为参加共产主义劳动党的一次大会而被判罪[4],说明当时结社自由不受宪法第一修案保护。但这种情况到了1958年的全国有色人种民权促进会案[5]时有了改变。在本案中,阿拉巴马州的法律要求企业或协会在开展活动之前应先获得州政府的批准。但全国有色人种民权促进会却在没有获得州政府批准的情况下,在州内开展活动。州政府以该协会违犯了州的法律为由向法院提起诉讼,要求法院终止该协会的活动,州法院同意州政府的请求,除责令协会提供包括财务状况在内的文件外,还要求协会向法庭披露其成员的身份信息。官司打到美国联邦最高法院的时候,最高法院的法官哈兰代表法院撰写的裁定推翻了州法院的全部判决。



哈兰在裁定中认为,强迫协会披露其成员的材料并将其公开的做法,会导致许多成员因为害怕遭受迫害而离开协会,对协会提供财政或其他支持的人或组织也会抽回自己的资金。这会极大地削弱协会的力量,使协会所致力于促成和实现的目标——为美国少数民族争取政治、经济、教育等方面的平等权利——受到损害。因此,为了维护人们为促进信念和理想而结合在一种稳定的组织并通过这种组织将其发扬光大的自由,即结合自由,协会成员的隐私利益应当受到尊重和保护。它是维护结社自由所必须的,在协会的主张和信念是非主流的、有争议的情况下,就更应当如此。



与美国到1958年才通过判例确立民众享有结社自由不同,中国自建国以来颁布的几部宪法,都明确规定公民有结社自由的权利。[6] 目前,在中国现有的法律体系当中,除宪法第三十五条明确承认公民有结社自由的权利外,国务院还在1998年制定了《社团登记管理条例》,以具体落实和细化对公民结社自由的保障,同时防止少数人滥用结社自由危害国家安全和公共秩序。为了规范民办非企业单位的登记管理,保障民办非企业单位的合法权益,国务院在1998年还制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。为了规范基金会的组织和活动,维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益,促进社会力量参与公益事业,国务院又于2004年制定颁布了《基金会管理条例》。



结社自由权也规定在许多国际人权条约中,《世界人权宣言》的第20条、《经济、社会、文化权利国际公约》的第8条、《公民权利和政治权利国际公约》第22条等,都明确承认人们有结社或组织工会的自由。其中,《公民权利和政治权利国际公约》的第22条规定:人人有权享有与他人结社的自由,包括组织和参加工会以保护其利益的权利。该条还规定,除为维护国家安全或公共安全、公共秩序,保护公共卫生或道德,或他人的权利和自由外,成员国不得限制人们自由结社的权利。国际社会专门制定的承认和保护结社自由的公约,是1948年公布、1950年生效的《结社自由及保护组织权公约》。



在地区性人权条约当中,承认和保护结社自由的规定主要见之于《欧洲人权条约》的第11条;《非洲人权和民族权宪章》的第10条和《美洲人权公约》的第16条。其中,《美洲人权公约》的第16条明确规定,为了思想的、宗教的、政治的、经济的、劳动的、社会的、文化的、体育的或其他的目的,人人都有自由结社的权利;行使这种权利,只能受到依照法律规定的,在一个民主社会为了国家安全、公共安全或公共秩序的利益,或者为了维护公共卫生或道德,或者为了保护他人的权利和自由所必需的限制。

四、 怎样保护社团和社团成员的表达自由

在现代民主国家,由宪法性法律和其他普通法律承认和保障社团享有一系列权利或特权,是社团正常运营并发挥其功能的前提。但这些由个人在自愿的基础上成立的社团,完全有可能借助法律的保护和社团成员经济和道义上的支持,在实践中演化成大型、非人化的科层式机构,发展成对其成员能够产生远大于政府的影响的秘密或私人“政府”。在这种情况下,会产生另外一个问题,即如何保护社团成员的权利问题,尤其是表达自由的权利问题。



这个问题之所以重要,是因为要在许多情况下,个体既要受到社团中其他成员的影响,还会受到社团本身,包括社团中有影响的领导人的影响。当社团成员在某些问题上与社团或社团领导的意见相左时,便会发生如何在社团中保障个体成员的表达自由问题。与这个问题同等重要的问题,则是社团如何表达的问题,尤其是社团表达的理念、观点与内部成员的想法不一致的时候,成员的表达自由权与个体的自由表达权之间的协调问题。



表达自由是一项对抗国家的基本权利,当像社团这样的私主体事实上成为侵犯其成员的表达自由权的始作俑者时,如何适用表达自由条款的规定来保护社团成员的表达自由权就成为相对棘手的问题。毫无疑问,政府应当允许社团成为一个相对自治的组织,但允许社团无限制地行使自治的权力,同样也会是非常危险的。因此,保持政府对社团事务的适当干预和介入的权力,不仅有法理上的依据,而且也有事实上的依据。在社团内部,政府至少应当重视社团成员基本权利的保护,限制社团或社团领导侵犯社团成员的基本权利,尤其是表达自由的权利。政府应当迫使社团承认和尊重其成员表达自由的权利,政府也应当承认和保护社团自身的表达自由权。



当遇到社团这一门坎时,是否可以直接享有和行使宪法规定的表达自由,或者社团是否可以从社团本身的利益考虑,在社团内部克减或限制自己成员享有的表达自由权?对这个问题的解答,需要考虑由社团的宗旨、章程等确定的社团的性质。如果社团完全属于基于自愿基础上的私人结社,社团不与社会上的其他个人或组织,包括各级政府机构发生政治、经济或其他方面的关系,社团应当享有完全的自治,政府不应当干预社团和社团成员的表达自由问题。因为这种社团活动与国家、政府无关,其行为不能被看作是政府行为,通常也不会产生表达自由问题。



但必须指出,这种情况在实践中是非常少见的。实际情况是,现实生活中的社团总是与政府有着这样或那样的关系。它们的成立、运行要么带有政府权力不同程度的介入,要么直接从政府那里获得了某些准行政性的权力。即便没有直接的关系,社团多半也都具有公共性,它们的活动都会或多或少地与公共事务有关,因此,社团不应当是宪法规定不发生作用的地方。此外,法院还会将法律的相关规定,分别适用于对社团和社团成员行为的调整。无论是这几种情况中的那一种情况,宪法和其他法律,包括人权条约确立的表达自由的人权标准,都应当是衡量社团行为的标尺。如果社团没有尊重其成员的表达自由,政府应当责成其予以改正,而如果社团违犯了宪法的相关规定,侵犯了其成员的表达自由权,社团成员应当有权通过司法的途径来维护自己的合法权益。



另一方面,社团本身也存在着如何通过特定形式的表达,推广自己所信奉的理念,来获得社会认同的问题。社团表达的观点、意见和推广的理念可能与社团成员一致,也可能与部分社团成员的想法不一致。在社团宣传的理念与部分个体成员的观念发生冲突的地方,怎样协调二者之间的关系呢?我们认为,出现这种情况,应当首先考虑社团的表达是否与社团成立的宗旨、目标协调。如果社团的表达的是与社团成立的宗旨、目标一致的思想、观念或理念,即便社团成员有不同意见,社团成员的表达自由也应当让位于社团的表达自由。其次,社团成员代表社团行使表达自由的权利,或与社团其他成员集体表达时,个体的想法应当让位于社团的总体和长远目标的要求,个体的表达自由应当服从于社团的表达自由。也就是说,个体应当避免表达与社团的目标、宗旨相冲突的言论,尤其是对社团会产生明显的不利影响的言论。第三,社团可以要求成员在日常生活的表达中,发表与社团的宗旨、目标相一致的言论,但不能强迫社团成员以放弃自己的宪法权利为代价。



依据上述原则,我们认为要求律师放弃批评律师协会的政策、组织管理等以维护协会权威的作法,是有违宪法确定的原则的。但律师协会可以要求自己的律师不发表鼓动人们采取违法行为的言论,可以要求自己的会员坚守职业道德;工会不能要求自己的会员在工会的事务上都保持沉默,但可以处罚不投自己选出的代表的票而将自己神圣的一票投给其对手的会员;政党可以要求自己的党员尽量发表赞成自己的党纲的言论,但不能将批评党纲的党员开除出去;大学教师应当自觉维护学校的声誉和形象,但大学教师不应当被勒令放弃自己的学术自由,违心地附和学校违法的做法和他认为的不当的决策……





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[1] 〔奥〕诺瓦克.《民权公约评注——联合国<公民权利和政治权利国际公约>》[M].毕小青,孙世彦等译.北京.三联书店.2003.第383页.

[2]奥〕诺瓦克.《民权公约评注——联合国<公民权利和政治权利国际公约>》[M].毕小青,孙世彦等译.北京.三联书店.2003.第384、385页.

[3] [法]托克维尔.《论美国的民主》上卷[M].董果良译.北京。商务印书馆.1996年.第217页.

[4] Whitney v. California 274 U.S.357 (1927).

[5] National Association for Advancement of Colored People v. Alabama Ex tel. Patterson, 357 U.S.449 (1958).

[6] 1954年《宪法》的第87条、1975年《宪法》的第28条、1978年《宪法》的第45条和现行《宪法》的第35条,都规定了公民享有的结社自由的权利。


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