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小约瑟夫•奈:国际政治中的领导权
来源: 作者: 时间:2009-07-16 点击:


 

 

  小约瑟夫·奈,哈佛大学杰出服务教授,美国候任驻日大使,曾任哈佛大学肯尼迪政府学院院长,并且在美国政府中担任过助理国防部长职务。他的近着有:《软实力:世界政治中的成功之道》(2004年)、《领导权》(2008年)。

  所谓领导者,是指帮助所在团队设立并实现共同目标的人。传统意义上,国际政治中的领导者一直是那些最强大的国家。尽管硬性军事力量在国际政治中比它在民主的国内政治中的作用更重要,但即便是在国际关系中,征服或单纯的压迫也称不上领导,而仅仅是发号施令。超强实力——有时被称作“霸权”——一直与领导权联系在一起,但即使对霸主而言,价值观和意识形态的吸引力也是起作用的。现实主义者E.H.·卡尔(E.H. Carr)指出,国际实力有三种形式:军事、经济和观念。前两者也被表述为胁迫和诱导,属于“硬实力”,而第三种属于“软实力”或者“吸引力”。

  同样,领导权是由三个要素构成的政治过程:领导者、追随者及其互动的环境。国际政治的环境通常被认为是由国家组成的无政府社会,各国谋求安全所依赖的最终(而非唯一)手段是使用武力。虽然这种观点大体上是准确的,但在二十一世纪发生了变化。除了安全之外,产生了新的因素,非政府组织发挥着更大的作用,而实力的环境也变得更加复杂。所有这些因素都影响着最大的国家担当领导的角色。虽然国家之间在文化和价值观方面存在巨大差异,但仍然存在以全球公共产品(包括稳定的力量平衡、开放的国际经济及有权使用全球公域等)为形式的一些共同目标,突破了国内文化和政治中表现出来的价值差异。当那些最大的国家帮助提供这些共享的公共产品时,他们就扮演了帮助各国家集团设立并实现共同目标的领导者角色——这正是领导权的定义。英国在十九世纪担当了这个角色,正如美国在二十世纪后半叶一样。然而,美国接替英国继任霸权国这一简单模式已不再适用于美国在二十一世纪必须扮演的纷繁复杂的领导角色。

  唯一的超级大国·

  分析家及评论家往往误解了美国的实力。近至1990年,传统看法认为美国正在衰落。畅销书榜上充斥着描述美国衰落、预言日本将成为“老大”的论着。当这些预言没能成真,有关美国衰落的报道也减少了,但是,继衰落学派之后新的传统看法同样具有误导性。如同查尔斯·克劳萨默(Charles Krauthammer)以及其他新保守主义者所言,美国正在享受一个“单极时刻”,并且,因别国只能唯其马首是瞻而能够进行单边领导。这种观点误解了美国实力的限度,导致好高骛远、狂妄自大的对外政策,好比一辆有油门却没有刹车的汽车:它迟早会冲出路面。这种情况反过来又导致对美国实力的重新质疑,将美国在伊拉克的纷扰与英国在布尔战争中的问题进行类比,当作未来权力转移的前兆。一些观察家甚至担心,作为对伊拉克战争的反应,美国将会变得内向。

  一些现实主义者也对美国的后劲表示担忧。历史上,一直不断出现国家联盟来制衡主导大国,而当下正在出现可能会挑战美国主导地位并改变力量平衡的新的国家行为体。一些人把中国看成新的敌人;还有一些人则视俄罗斯-中国-印度联盟为新的敌人。但即使中国保持9%的高增长率,美国则仅达2-3%的增长率,论人均收入水平(一种经济发达程度的量度标准),本世纪末之前中国仍然赶不上美国。相反,早在1914年英德两国发生公开对抗之前,德国的工业生产就已经超越了英国。还有人认为印度会成为美国一个主要的挑战者,但尽管(印度)最近的发展令人瞩目,它在经济上仍然是落后于中国的,还将热衷于与美国合作以制衡日益壮大的中国国力。

  俄罗斯通常被认为是一个强国,但最近它的复苏是建立在单一的商品——能源之上,并面临着严峻的健康和人口问题。还有人认为统一的欧洲是一个潜在的联邦,它将首先挑战美国,但这种预言有赖于欧洲政治的高度统一、欧洲人民愿意在防务上花大笔钱、跨大西洋关系的不良状况等因素。尽管现实主义者指出了国际舞台上新兴国家的经济崛起这一重要观点,由于忽视了本世纪实力的分布和性质发生了更深层的变化,他们试图确定哪些传统挑战者将超越美国或结成联盟来制衡美国军事力量的探索存在重大缺失。

  二十一世纪的实力

  乍一看,美国同世界其他国家的实力差距貌似惊人。美国是唯一一个国家既拥有洲际核武器,也具备大规模、最尖端、能够部署到全球的空军、海军和地面部队力量。美国同时引领着世界军事的信息化革命。美国军事开支占世界军事开支的将近一半,其他国家很难对美国形成传统的军事挑战。从经济规模看,美国大体上占有1/4的世界经济产出(根据官方汇率计算),相当于紧随其后的三个国家的产出总和。在软实力和文化优势方面,美国无疑是世界第一大影视出口国。它也是每年吸引留学生到本国高等院校就读人数最多的国家。从实力资源方面来看,美国遥遥领先。但是,根据资源衡量的实力不同于根据促成自己想要的结果来界定的实力。

  一些分析家将当今世界描述为单极,另一些则认为是多极,但这两种说法都是不对的,它们都过分简化了这个不存在任何决定性权力形式的世界的局势。单极的概念具有误导性,因为它夸大了美国在世界政治中能够为所欲为的程度,而多极的误导性则在于它意味着存在几个实力大致相当的国家。从行为的角度界定的权力——影响他人促成自己所求结果的能力——总是依具体环境而定。

  如今,各国的实力分配类似于一个三维棋盘。在棋盘的第一层(代表分析实力资源的首要环境),军事力量的分配基本上是单极的。但在棋盘的第二层,经济力量的分配却是多极的,美国、欧洲和日本占世界经济产出的绝大多数,而中国的显着发展使它迅速成为第四大玩家。在这个经济棋盘上,美国并非霸主,而往往必须作为地位平等者参与讨价还价。

  第三层棋盘是跨国关系的领域,其中包括政府控制之外的跨国行为体。这一领域囊括多种多样的玩家,比如电子转账金额高于许多国家预算的银行,在黑市上进行武器交易的恐怖分子以及破坏互联网运行的“黑客”。另外还包括能产生与大规模战争相当或更大破坏的生态威胁,比如流行疾病和全球气候变化(例如,1918年流感造成的人数比第一次世界大战造成的直接死亡人数更多)。这给安全和风险问题增加了一个新的维度,并且包括了在第一层占主导地位的军事力量显然无法解决的一些问题。在第三层棋盘上,实力已经大大分散,因而讲单极、多极还是霸权是没有意义的。但许多最重要的安全挑战却来自这一层次。基于传统的军事力量而建议美国推行霸权性外交政策的那些人依靠的是不合时宜的分析方法,如同在三维棋局中比赛的一维棋手一样,他们终究会以失败告终。

  基于在信息革命中的领先优势以及过去在传统实力资源上的投资,在二十一世纪,美国在军事、经济和软实力等领域仍将在世界上独占鳌头。尽管可能产生制衡美国力量的潜在联盟,可像俄罗斯、中国和印度这些国家的目标和优先考虑各异,除非美国以一种专横的单边主义方式使用其硬的强制力而弱化其软实力或吸引力,否则,它们不大可能结成牢固的军事联盟。由于软实力在解决来自第三层跨国关系棋盘上的一些问题时尤为重要,美国在这个领域的资源变得日益重要。虽然民意调查显示,美国的软实力在入侵伊拉克后有所下降,但也显示下降的原因在于政府的政策,而美国的文化和价值观。这一点十分重要,因为政策变化相对迅速,文化与价值观的改变则慢得多。在二十世纪70年代早期,美国在越南的政策导致民意支持率极低,但美国在十年之内就恢复了大部分软实力。

  但是,美国应该谨防把软实力资源视为理所应当拥有的,因为其领袖地位和安全面临的当前挑战与以往相比截然不同。当代信息革命及随之而来的全球化正在改变并缩小当今世界。在新世纪之初,这两种力量综合在一起增加了美国的力量。但随着时间的推移,技术将扩展到其他国家和民族,而美国的相对优势将会消失。例如,本世纪初,占世界人口二十分之一的美国人口占据了全球因特网用户的一半以上。而如今所占比例已经下降。未来某个时候,亚洲的网络群体和经济将呈现出比美国更繁荣的景象。

  更为重要的是,信息革命正在创建跨越国界的虚拟社区和网络。跨国公司与非政府行为体(包括恐怖分子)将会在世界事务中扮演更重要的角色。这些组织中有许多由于吸引公民加入跨越国界的混合联盟而将拥有自己的软实力。值得注意的是,一个建立在非政府组织基础上的联盟创造了一项反对世界上最强国的最强大官僚机构的地雷条约。比起日本政府在1941年突袭中的所为,一个跨国的非政府组织在2001年9月制造的突袭杀害了更多的美国人。

  “9·11”事件是当今世界发生深刻变化的征兆。科技使得权力从政府手中扩散开去,并让个人与团体在世界政治中扮演曾经只有政府才具有的角色,包括进行大规模破坏。私有化的程度不断上升,而恐怖主义就是战争的私有化。全球化缩短了人与人之间的距离,发生在像阿富汗这样遥远的地方的事件也能对美国人的生活造成重大影响。

  美国在二十一世纪的领导地位面临的难题在于,越来越多的情况是国家无法控制的,哪怕是最强的国家也是如此。尽管美国在传统的实力资源衡量中表现不错,但每年有越来越多的事态发展是那些资源所鞭长莫及的。在信息革命和全球化的影响下,世界政治正在发生变革,这意味着美国无法独自实现所有的国际目标。比如,国际金融稳定对于美国繁荣而言至关重要,但美国需要他国的合作才能实现这一目标。同样地,全球气候变化将改变美国人的生活质量,但美国单枪匹马是不能解决问题的。中国每周新增两家火力发电厂,去年恐怕就已经超过美国成为最大温室气体排放国。在当今世界,国界变得比以往任何时候都更具有穿透性,从毒品到传染病再到恐怖主义,一切都变得无孔不入,美国政府必须与其他国家合作并动员国际联盟来应付这些新的安全威胁。

  伊拉克之后的孤立主义与单边主义?

  通讯成本显着降低,跨国性领地(包括因特网)兴起,科技的“民主化”使得曾经只有政府手中才拥有的大规模杀伤性力量向团体和个人手中转移,所有这些都为全球政治增添了新的维度。上个世纪,像希特勒这样的人需要国家的力量才能行大恶。如今,倘若跨国恐怖分子获得核原料并利用它们给社会造成重大破坏或极大混乱,他们也会给美国和全世界带来巨大的改变,尽管这种改变的方向难以预料。面对这样的威胁,一定程度的单边行动比如阿富汗战争如果能带来全球公益也具有一定的合理性。毕竟,早在十九世纪中叶签订国际公约之前,英国海军减少了海盗行为带来的祸害。但是,孤立主义或极端单边主义都不是这个世界的最大国应该采取的最佳选择。

  鉴于这些情况,唯一的超级大国在经历了伊拉克战争之后会如何引导其外交政策呢?它将担当全球领导角色,抑或认定世界事务中的最佳行动就是把自己置身事外?一些美国人倾向于认为,如果撤军、削减盟友并采取更加孤立主义的外交政策,美国可以降低其脆弱性。然而,孤立主义并不会消除美国的脆弱性。即使美国政府奉行一种更为内向型的外交政策,激进组织也可以把矛头指向远远超出其海岸线的美国经济力量。美国公司和公民是全球资本主义的象征,一些人对此深恶痛绝。此外,不论政府如何作为,美国的大众文化遍及全球。谁也无法摆脱好莱坞、CNN和互联网的影响。美国影视传播着自由、个人主义和变革(以及性与暴力)。总的说来,美国文化覆盖世界有助于增强美国的软实力——个人主义和自由吸引着许多人。不过也有一些人抗拒这些美国价值观,原教旨主义者尤为如此。另外,诸如全球气候变化与跨国性传染病等新问题与美国文化或意图几乎毫无瓜葛。倘若这些问题找上门来,那么变得内向并没有好处。

  看到美国优势的美国舆论领袖们视美国为一个帝国,并力劝美国采取骄傲自大、疏远潜在盟友的单边主义行动。近来,美国公众开始反对单边主义行动。就算实践中几乎没有纯粹的多边主义者,而且多边主义可以被小国用来牵制美国,但这并非意味着多边手段通常不符合美国的利益。如果把美国的政策置于多边架构之下,美国可以让自己的超强权力更具合法性,并为其他国家所接受。没有哪个大国能承担起纯粹的多边主义,但是寻求与其他国家合作应当是任何政策的起点。当一个大国宽泛地界定自己的国家利益、把全球利益囊括其中时,某种程度的单边主义更有可能被接受。

  当下,美国不大可能遭到其他国家对其领先地位的挑战,除非美国表现得过于自大、帮助其他国家克服种种对立并携起手来。美国面临的更大挑战在于,学习如何与其他国家进行合作,以便更好地控制那些越来越多地与民族国家同台竞技的非国家行为体。如何控制三维棋局中最底层的棋盘,如何使硬实力与软实力相得益彰,这将是美国领导地位面临的最关键的外交政策挑战。

  美国与全球公共产品

  在这个信息全球化的时代,美国应该怎样设置优先考虑的事情呢?什么样的大战略可以防止美国在担当国际警察角色时出现“帝国过度扩张”的情况,与此同时又避免认为美国可以孤立于联系日益紧密的世界的错误呢?首先,我们需要理解美国的实力与全球公共产品之间的关系。一方面,美国实力不如它乍看上去那么有效。另一方面,美国在本世纪可能仍是最强国,这使得美国担当了维持一定程度的国际秩序的角色。在很大程度上,国际秩序是一种公共产品——每个人都能够消费而且不妨碍其他人获得的东西。

  另外一些公共产品可以既为小国也为像美国这样的大国共同享用,而任何国家都不会削减别国所享受到的惠益,包括和平的区域关系、公海自由、开放的贸易、传染病的控制以及金融市场的稳定性。当然,纯公共产品是不常见的。大多数公共产品只是部分地接近具备非竞争性和非排外性的理想定义(比如新鲜空气的典型案例)。此外,从某人的角度看是好的东西,在来自不同文化的其他人眼里却未必。过于狭隘地诉诸“公共产品”可能成为强国为自我利益服务的意识形态。但是这些警示的目的是提醒注意与别国磋商,而不是以此为理由抛弃一项有助于美国将自身利益与更广泛的全球视角统一、维持有效领导权的重要战略原则。

  根据集体行动的逻辑,如果一种公共产品的最大受益者(如美国)不带头提供其供给所需的大量资源,由于大量行为者参与的情况下集体行动难以组织,较小的受益者不可能有能力提供(公共产品)。尽管让最大受益者承担较大责任往往让其他人成为“搭便车者”,但是若非如此,这辆公共汽车根本无法向前行进。要在公共产品的供给中起到带头作用,美国既要投入硬实力资源,也要采取以身作则的软实力手段。后者要求美国国会在国际事务上更加克制,也需要在经济、环境和刑事司法制度等一系列国内问题上采取更加强有力的行动。提供公共产品也需要在对外事务的非军事领域投入资源,这是美国人一直以来不情愿的。军事理所应当在外交中发挥作用,但是华盛顿目前对实力的投入过度集中在军事领域。

  美国维持领导地位的大战略必须首先确保其国家生存,但进而应该关注全球公共产品的供给。美国会从这一战略中获得双重收益:从公共产品本身获益,同时也从这些公共产品使美国霸权在其他国家眼中合法化中获益。这意味着要把国际体系中那些如若处理不当将对基本的国际秩序以及众多美国人和其他人的生活产生深刻影响的方面列为最优先考虑的事项。美国可以汲取十九世纪英国的经验,当时英国也拥有绝对的优势力量。英国担当领导角色保障了以下三种公共产品:一是维持欧洲主要大国之间的均势,二是推行开放的国际经济体系,三是保护国际公地如公海自由等。

  所有这三种公共产品都相当契合当前的形势。维持区域均势并遏制使用武力改变国界的意图为许多(尽管不是所有)国家提供了一种公共产品。这正是美国在各个地区帮助“塑造环境”(用2006年国防部《四年防务报告》中的话来讲)时的所作所为。美国发挥了稳定器和堡垒的作用,抵御了关键地区谋求霸权地位的国家的侵略,这在总体上可以视为对这些地区的小国提供的公共产品。

  推行开放的国际经济体系有利于美国的经济增长,并且也有利于其他国家。全球市场的开放性是减轻不发达国家的贫困的必要(尽管不是充分)条件,尽管对美国也有利。另外,从长期来看,经济增长更有可能在其他国家塑造稳定、民主的中产阶级社会,尽管时间跨度会比最近的流行看法要长得多。为了让体系保持开放,美国必须抵制国内的保护主义,并且支持那些为世界经济提供规则框架的国际经济组织,比如世界贸易组织、国际货币基金组织以及经济合作与发展组织。

  与十九世纪的英国一样,美国对于保护国际公地(比如海洋)向所有国家开放深感兴趣。在这个问题上,美国的记录毁誉参半。就传统的公海自由来说,美国做的很好。然而,如今,国际公地涉及诸如全球气候变化、濒危物种保护、外太空使用等新问题,也包括网络空间的“虚拟公地”。在一些问题上,比如气候变化,美国未能起到领导作用。这是一种错误做法,因为制定确保大家都可使用全球公地的规则在今天仍像十九世纪一样是一种公共产品,即使其中一些问题比公海自由更加复杂和困难。

  国际稳定性、开放的市场以及全球公地等三种经典的公共产品得到美国公众舆论一定的认可,而且有一些可以通过单边行动部分地提供。但是在当今世界,还有三种新的全球公共产品,需要美国承担起责任。首先,美国应该带头建立和维护国际法律机制和制度,不仅解决公平贸易和环境等问题,也要解决武器扩散、维和、人权以及其他关心的问题。单边主义者抱怨美国受到了国际机制的束缚,但对其他国家而言也是如此。同时,作为一个维持现状的大国,美国也像其他国家一样从这些机制提供的秩序中获益。

  华盛顿也应该优先考虑国际发展问题,因为这也是一种重要的全球公共产品。世界上许多国家处于混乱之中,陷入了疾病、贫困和政治不稳定的恶性循环。来自富国的金融与科学援助十分重要,不仅是出于人道主义的原因,也是为了防止混乱落后的国家成为造成世界其他地方不安定的根源。不幸的是,美国在这个问题上的表现很难为人称道。美国国会通过的保护主义贸易措施往往令穷国受到的伤害最深,而对外援助通常不受美国民众的欢迎。发展是需要很长时间的,国际社会需要探索更好的路径来确保援助真正惠及穷人,但深谋远虑和对软实力的关注都表明美国应该带头优先考虑发展问题。

  最后,作为一个占有优势的国家,美国应该发挥调停人和联盟召集人的作用来提供一种重要的公共产品,而不是放任自流导致棘手的冲突恶化。通过利用其影响力来调解北爱尔兰、摩洛哥、爱琴海等地的冲突,美国已经帮助塑造了对其他国家有利的国际秩序。中东是目前需要发挥美国的领导作用建立持久和平的关键案例。的确,在一些情形中,其他国家更能有效地发挥调停人的作用,而在另一些情形中,领导角色可以与其他国家分担,比如在巴尔干地区与欧洲分担。但通常而言,美国是唯一能以较小成本将各方召集到一起的国家,如果取得了成功,这种领导地位在增强美国软实力的同时也会减少了一个不稳定因素。最后,美国可以鼓励其他国家共同分担提供公共产品的任务。中国国力的增强正好是一个契机,可以迎接中国成为世界事务中一个“负责任的利益相关者”。

  美国实力和领导地位的未来

  在二十一世纪,美国仍将是世界政治中的主导大国。不过,这种预测取决于一些关键假设:一是美国经济和美国社会保持强劲态势而不会衰退;二是美国将维持其军事实力但不会变得过度军事化;三是美国在力量上不会变得过于单边主义和自高自大,以至于大肆挥霍美国的大量软实力资源;四是不会发生一些灾难性事件而使美国人的态度向孤立主义的方向转变;最后是美国人将以广泛而有远见的方式定义他们的国家利益,将全球利益融入其中。这些假设中的每一个都会遭到质疑,但目前看来它们比其他选择更为可信。如果上述假设成立,美国将在所有方面为解决国际安全问题继续担当领导角色。但是,它必须学习与其他国家合作共同分担这种领导角色。这就要求把软实力(吸引力)与硬实力结合为“巧实力(smart-power)”战略。信息革命、科技变革和全球化不会消灭民族国家,但对所有国家而言,它们会继续使世界政治变得错综复杂。二十一世纪美国实力的悖论在于,这个世界上最强大的国家无法通过单干来实现其各种目标。正如现代组织管理中越来越通行分享式、参与式领导,当前的国际形势也需要更多的合作领导。

  (刘珊珊  译)

来源:孙冶方经济科学基金会  

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