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李凡:中国民主发展过程中的软权力
来源:未知 作者:admin 时间:2012-10-25 点击:
《背景与分析第303期》
作者:李凡 发表时间:2012-9-21 11:58:12
软权力概念的重要性不仅在国际关系的理论中加以体现,而且在国内政府治理中的重要性也已经引起了越来越多的关注。其实就是在中国的民主发展过程中,软权力的重要性也越来越大,值得关注。本文想就这个问题做一个探讨,也算是对中国基层民主发展一个研究。
一、什么是软权力
在国际关系中,不存在上级和下级的关系,政府间的关系有一种实力之间的互相影响,不完全是一个强迫霸权的概念,也就是说仅仅有经济和军事力量已经不足以达到一个国家的目标在国际关系中体现国家的实力,达到国家的目的。其实,在国际关系中一个国家的实力有软的也有硬的,硬实力以经济和军事为代表,在国际关系中影响很大,但是软实力的影响也越来越大,这个影响力从文化、价值和制度可以体现出来。软权力和软实力其实在英文中是一个词,就是soft power。但是在中文文字的应用中有不同的意思。在国际关系的领域里,没有上级和下级的区别,但是可以形成强与弱的力量对比,因此以国家的“实力”来讲比较合适,因此soft power翻译成软实力比较合适。但是在国内的政府治理当中,却可以形成直接的上下级和中央地方之间的命令关系,一般称之为“权力”关系,而不适合称之为实力关系,因此soft power称为软权力可能更为合适。在中文的理解中实力和权力有不同的意思,这和英文的原意不一样。因此权力的讲法适合于一个国家国内的政府治理,硬权力和软权力的不同说法更适合去理解国家内部的政治治理关系。
在国内政治的治理当中,所谓的硬权力可以体现为军队、警察的力量,中国过去的传统讲法是将这些东西称之为专政工具,国家可以用它们强制一部分人服从国家的权力。它是为了维护国内政治的秩序而具备的硬权力。还有一种硬权力一般可以看得清楚的是政府的行政命令,例如上级对下级、中央给地方的指示和命令,都是行政命令,在这种权力关系中,地方和下级必须按照中央和上级的命令和指示办事。这种权力执行起来,理论上不能有所怀疑,必须执行,这就是硬权力。在国内的政治治理当中,经济也扮演着硬权力的角色。例如,中央可以规定将钱、资金等资源给哪个部门,或者哪个地方,而那个部门和地方则必须按照中央的意图做;在实际的政治中,经济也可以起到安抚、收买和吸引反对势力的作用,这也是硬权力的体现。它事实上也可以迫使一些人接受有经济力一方的意图,按照他们的要求去做。所以贿赂也是一种硬权力的影响,不断的腐败和贿赂可以影响政府日常政策的制定和执行过程,使得政府的政策或者在制定过程中或者在执行过程中向贿赂方倾斜,对他们有利。这体现了金钱在政治中的作用。所以这也是一种硬权力的体现。
那么什么是政府治理中的软权力呢?所谓的软权力,不是通过强迫或者用具体的金钱或者物质收买对方,而能让对方在无形中接受自己的意见和接受自己的领导,这样的权力是所谓软权力的体现。比较好的解释是软权力可以体现为一种文化的影响力量,在这种文化的影响力中,可以自觉地让社会服从某些法律和规则,可以通过无形中影响人们行为和习惯的办法来影响人们的行为和塑造对方的习惯或者改变对方的偏好。例如,儒家文化中的忠君思想对于中国封建帝国的统治来讲就体现为一种软权力的影响。因为在儒家文化体系中,忠君是所有官员都必须接受的文化观念和道德观念,同样这也体现为政治价值观念,为臣下所接受,这样在实际的权力运作过程中,臣下就会自觉地接受皇帝的命令,而不能或者不会有所违抗。再比如在共产党掌权初期,在革命的热情中,大家会自觉和自愿地接受破除中国传统文化、扫四旧等行为,这些不需要政府去组织,而社会会沿着这样的文化、道德和政治价值观念走下去,自觉地主动地破除四旧,而这也符合政府执政的意愿。这既是政府合法性和正当性的体现,也是一种软权力的体现。在这种软权力的影响下,政府只要沿着这个政治价值而采取鼓励的办法就可以实现控制社会和权力的目的。目前在一些具有极端主义宗教热情的国家,政府推动和鼓励这种宗教热情,就可以得到执政的合法性,这种社会的热情都可以看成是政府软权力的体现。
软权力和硬权力的体现是不一样的。硬权力可以体现为命令、镇压、威胁、收买等方式,让对方在不得已的情况下必须接受政府的安排,按照要求去做。但是软权力则与此相反,是以说服、信任、价值、道德和吸引来起到作用的,以及通过控制社会议程、改变对方偏好而实现的。所谓的软权力可以认为是体现了中国道家的一种观念,就是要在无形之中让对方接受自己的领导或者影响,这种领导和影响是通过劝服、吸引力、信任等来实现的,而不是通过命令、威胁和给好处而实现的。具体的讲,就是在政治治理中,领导者的权力影响能够体现到社会的身上,不是通过纯粹是一种命令和接受命令的方式,而是政府由具有正当性的政策,具有吸引力的制度以及政府的高度信任感来取得社会的支持和服从,来得到政府的合法性基础。这就是软权力在政府治理中所起到的作用。在这个背后也体现出了文化、价值和道德的影响。
二、软权力推动民主的发展
长期以来,在国家政治的过程当中,一般都强调硬权力,也就是上下级之间、中央和地方之间用行政命令的办法,国家对社会用强制的办法,如果违背了这个硬权力的行使,则会受到威胁、处分、停职,甚至于被抓起来刑事判决。这是一般的在政府管理中硬权力的应用。在传统的中国政府治理中硬权力占着绝对优势。依照中国文化的传统,中国政府统治的观念,就是用强迫和强制的方法让下级服从上级、地方服从中央、社会服从政府、全国服从皇帝,这种传统的权力关系在中国根深蒂固。这是一种极权主义的权力关系。各种极权主义的权力关系是中国历史上形成的,也是我们国家是以官僚体制管理为中心而分不开的。但是从社会发展的今天来看,这种完全靠极权主义的依靠行政命令和强制控制的办法已经过时,必须要从硬权力的政府治理向以软权力为主的政府治理转变,才能适应当前中国社会和政治的变化。实际上,从世界的政府治理来看,软权力的作用越来越大,这种变化已经非常明显。这种变化在中国也已经开始出现。
在政府政治治理过程中的软权力可以表现在以下几个方面。
1、吸引力或者叫做诱惑能力
吸引力是软权力的最重要组成部分之一。叫做诱惑能力可能不太好听,但在实际中吸引力也就是诱惑能力。吸引力可以包括在几个方面。
一个是制度的吸引力。一个政治制度,能够诱使社会公众积极参与而不是强制的被动参与或者根本反对这个制度,就需要这个制度需要有吸引力,而这种吸引力不仅仅是利益上的体现,也是种文化的适应和价值的体现。例如在选举中,涉及到公共利益的选举,公民会积极参与。但是如果和公民利益不大或者是上级安排好的选举则对公民会毫无吸引力,甚至是抵制这个选举。
一个是政策的正当性。除了制度以外,吸引力还有一个很重要的方面,就是政策的正当性。一个政府的政策如果过程公开透明,而且结果符合公众利益,就会得到社会的支持,这个政策就有正当性,而正当性会吸引更多的社会公众支持拥护这样的政策。而一个没有正当性的政策社会会没有兴趣,也不会支持,如果因为强迫而必须支持,则会出现消极怠工,甚至是破坏。这样的政策我们已经遇到过很多了,例如人民公社下的农业大锅饭政策等就是这样。
2、信任带来的支持度
一个政府能不能带来社会公众的信任,是软权力的重要体现之一。
一个长期欺负社会公众,对社会公众强取豪夺,损害公众利益的政府,绝对不具有软权力,而只能靠行使硬权力去强制贯彻政府的命令,但是这种硬权力会遭到社会的强烈反抗。当一个政府为社会公众不遗余力工作,我们通俗的话就叫为人民服务,而且社会也感觉到了政府的努力,这个政府就可以取得公众的信任,而信任所带来的吸引力和支持力,使得政府不需要下命令和强迫公众就可以获得公众的服从和尊敬。在这种情况下,法律、经济和社会的各种政策也就容易取得正当性,政府的治理过程就不会遇到很大麻烦。但是政府信任的取得却不是那么容易的事情,不是一时一刻的信任,而要取得社会公众内心长期的支持。政府所带来的社会公众的信任,不可能是一时一刻建立起来,而必须长时间通过对公众的服务建立起来。此外,在一个经过选举的地方,当一个政府得到大多数人支持票当选以后,这个时候政府的信任程度是比较高的。但要维持住这样的信任程度,却并不容易,如果经选举上台的政府在选后跳票,没有实现政府在选举中的承诺,信任程度立刻就会降下来,社会的不满和反抗就会公开表现出来。要使得政府得到社会的信任,需要长期的和社会公众保持联系,并为社会公众服务,才能维持住这样的信任程度。在一个非选举产生的政府体制中,政府的信任程度的取得是相对困难点的,要来源于长期的政策的正当性来体现政府对公众利益的关注以及政府自身的廉洁和很少腐败等。这种政治治理需要政府长期密切的和社会沟通,能够倾听社会的意见,但是要长期做到这点是比较难的,而做不到这一点,由信任带来的软权力就会消失,而政府治理只能靠硬权力来支撑。
3、劝服和说服
在许多情况下,政府和社会会有不同意见,这是正常的。维持一个不产生分歧的政府和社会的关系是不可能的,因此在政府治理过程中,劝服或者说服所起的重要性就很大。要让社会公众理解政府的行为和政策,就要说服公众接受政府的意见。但是要劝服社会,政府需要有足够的证据证明政府的法规和政策是合理而且是正当的。这样就要提出足够的理性证据面对面和社会讨论协商,甚至是互相妥协,而不能仅仅是靠行政命令。行政命令的结果反而可能是相反,社会不会接受政府提出的证据和理由,至此软权力消失。所以提供理性的、有说服力的证据和想法是软权力体现的重要标志。在进行劝服的过程当中,政府可以创造出一些议题出来,主动引导。但是议题的设立,也不能是政府拍脑袋想出来的,而应该是从社会公众的基本想法中提议出来,或者是和社会商量出来的社会愿意商量的议题。我们在政府的治理过程中,经常看到一些地方政府提出些想当然的议题,他们认为这些议题很好,但是只符合政府的需求,也没有足够的证明表明这些议题的提出可以给社会带来好处,所以在这样的议题中,有政府的积极性而没有社会的积极性,在软权力的实行中这是失败的案例。
除了议题的设置之外,劝服和说服还必须要有相对应的制度安排。政府要想让社会接受自己的意见,就要由一些常设的和临时的制度安排进行这种说服和劝服的工作。这里边有常设的和法律支持的民意代表制度,或者是临时的对话机制。政府要依靠并遵守这些制度所做的程序,而一旦通过的双方都可以接受的政策和意见,政府也必须要服从,而不得违反。在中国的情况下,利用原有的制度和进行制度创新都是必要的。
因此,我们可以讲,在现代政府的政治中,特别是在脱离了革命的意识形态而回归到日常生活后,在政府的治理中,软权力的影响在越来越大,甚至于在某些场合高于硬权力的作用。我们通过上边的分析可以看到,所谓的软权力是和中国传统的以硬权力为主要方法的政府统治是不同的。如果说,硬权力的治理和统治是一种极权主义的传统的话,那么我们所谈到的软权力的治理关系则基本上是立足于一种民主的治理方式的。政府是用说服的、有吸引力、协商的和谈判方式来进行政府的治理,而不是用强制的、命令的方式来进行统治。这种软权力的应用在现代政治中应该是一种民主的方式。
但是对习惯了行使硬权力的政府来讲,转而实行软权力也不是一个容易的事情。这里边有个制度和价值的转型在内,但是现代社会的发展已经逼得政府不得不实行这样的转型了。
三、信息社会中的权力分散和转换
在最近几年的经济和科技的大变化中,信息革命所带来的网络世界所起的作用越来越大。从事实来看,网络世界的出现产生了一个非常重要的变化,就是政治权力的分散和转换。中国政治权力的分散和转换是不争的事实,其结果是社会手里有了越来越大的软权力,而且软权力在政治治理中的作用越来越大。相对的,政府的硬权力影响在不断减弱。这里边有两个重要的变化已经出现,一是政府的硬权力相对来说已经在减少;第二是社会所具有的软权力在不断的增加。因此总的来看,社会的权力基础在增加,而政府的权力基础在减弱。
1、网络世界带来的权力分散和转移
在过去,政府的硬权力似乎是无所不在的,政府是用硬权力在控制国家的治理。政府可以控制报纸、电视等所有媒体;可以控制经济,也可以用严格的政府组织,包括警察和社区来控制社会。我们可以看到,硬权力无所不在。在一般的情况下,用硬权力进行政府治理或者说是对社会的统治,是比较顺手的事情。但是在最近十多年以来,随着信息社会的不断发展,尤其随着网络世界的扩大,中国实际上已经出现了一个虚拟的网络世界。这个网络社会虽然是虚拟的,但是社会公众可以在网络上表达意见、传递信息、形成公共理性、监督和批评政府,也可以组织网络上的虚拟组织和虚拟社会行动,而这些所有在网络上组织的活动和所形成的组织,虽然都是虚拟的,但是却都在实际上带来现实生活中的作用,具有很强的真实性,而且影响力很大。这些都给了原来社会所不具备的权力,因此这个权力的出现就并不是完全虚拟的,而且是真实世界的。因此随着网络世界的发展,政治权力已经出现了极大的分散和转移,这种分散和转移就是将相当大的原来属于政府的权力转移到社会手中,因此对于政治的治理来讲,现在不只是政府拥有权力,而且社会也开始有了权力,是政府和社会共享权力。
从世界各国看,网络世界所带来的权力的转移和分散是从来没有的事情,各种各样的跨国社会组织,在网络世界当中起着越来越大的作用,并推动着全球性社会的互相联系,加速了权力的分散和转换。这样就在各国政府之外,出现了一个具有强大权力的世界公民社会。这样也在一些原来用硬权力控制很严的国家中,实际上推动了权力不断扩大的社会发展,一些传统的适用于硬权力的治理方式,已经面临着巨大的挑战。网络世界的扩大使得许多国家的政府必须要接受社会组织的权力和他们所体现的社会要求,改变政府的政策和行为,这是在全世界范围内可以看到的变化。这样的变化所带来的现实是,社会拥有了越来越多的软权力,而政府的硬权力实际上在减少和萎缩。权力出现了一个翻天覆地的变化,社会从根本上来讲已经有了可以和政府分庭抗礼的权力基础。
通过网络出现的这种权力的分散和转移,在中国也是一样。现在信息和意见的流传,都会非常快,通过微博、QQ群、各种网站和讨论组,一个信息和一种意见会很快的在中国流传,而迫使政府必须要做出回答。用硬权力方法对这些做出反应比较简单,对不满意的信息可以删掉,对传播信息的人可以用散布谣言的罪名控制起来。但是该信息在网络世界里已经流传,所产生的作用和影响,不是删掉和抓人可以解决的。政府必须要做出反应,如果回答不合理,还会遭到社会继续的批评和压力。这些表明,中国的政治权力实际上也在网络世界的范围内产生了飞快的转移和扩散,社会已经有了过去所从来没有的权力和影响力。这些扩散的权力虽然没有使得社会拥有像政府一样的硬权力,他们没有控制经济,也没有控制警察和军队,但是已经有了软权力,可以传递信息、表达意见、动员社会、监督和批评政府,并且可以产生巨大的影响力,迫使政府必须做出反应。这种政治权力向社会转移的现象,在中国各地都可以看到,而且最近几年内转移得非常快。这种权力的转移和社会所具有的软权力,对以传统的以硬权力为基础的中国政府治理提出了艰难的课题。
2、软权力的扩大
这种权力向社会的分散和转换,是世界性的,不是中国一个国家的现象,换句话说,中国想要避免和阻止这样的权力转移已经是不可能的事情。这种转移就是软权力越来越成为社会的工具,凭借这样的工具,社会已经可以有效的制衡国家,约束国家的行为,限制国家对于硬权力的滥用。在世界范围内,网络世界的软权力的作用在越来越大,社会的权力也越来越大。一个政府在治理过程中,如果不能和社会一样具备更多的可以与之进行对话的软权力的话,这个政府如果缺少信任、缺少吸引力,而且也无法劝说社会的话,他就会在软权力上遇到很大问题,而失去治理的正当性,甚至是合法性,那就会遇到政治的危机。
世界如此,中国也一样。其实我们可以看到在当前社会广泛出现的地方政府和社会的冲突中,相当大部分来源于这种政府软权力的缺失。地方政府在治理中,在没有软权力的情况下,只能依靠硬权力来处理,用出动警察的办法来压住社会的不满。但是在地方政府的各种硬权力打压下,社会不但没有屈服,反而是越战越勇,这就表明了在当前的情况下,硬权力作用在逐渐缩小,很多情况下滥用硬权力反而失去了统治的正当性。相反,软权力的影响在逐渐扩大。在没有具有对社会吸引力的制度、行为和习惯的前提下,地方政府的政策又长期带来社会的不信任,从而失去正当性,政府已经不可能用说服讨论的办法让社会接受政府。在这样的治理情况下,即便有很强大的硬权力,政府的治理也是很难取得成功的。
我们必须要面对一个政治权力已经在相当大程度上转移到社会中来,软权力作用越来越大的社会局面。因此在软权力不断扩大情况下,传统的依赖于政府硬权力的治理模式必须要加以改变和实行改革,加大政府的软权力。政府治理从硬权力向软权力的转移,同样就是从威权主义向民主的转变,在中国也就是从极权主义向民主的转变。
四、软权力是适合民主发展需要的权力基础
自从互联网出现以后,所导致的政治权力的大转移,可以明显的看出来,就是一部分权力从传统的属于政府权力中分离出来而转到了社会手中,这部分权力就是软权力,而社会并没有具备政府的硬权力,国家权力仍然在政府手中。从政府的硬权力中所有的警察、军队、经济力量、政府机构等仍然行使传统的权力运行方式,但是由于社会所具有的软权力,也使得政府的统治或者治理必须也要具备相应的软权力的特征。
1、软权力的优势在社会手中
从现代政治的情况来看,政治权力必须是一种制衡的关系。有政府的硬权力,例如警察、军队、政府的预算等,就要有相对应的权力的制衡。取得这种政治权力上的平衡,最好的办法之一就是在国家和社会之间维持着一种政治权力的制衡关系。例如选举是一种平衡的办法,社会可以用这个办法来制衡政府,一个执政的政党和政治领袖不受老百姓欢迎的时候,社会会用选举的方式换一个政党和领袖来执政;政府可以用政府的媒体讲政府的观点,但是在新闻自由的原则下,社会也同样可以有自己讲话的媒体来监督政府;在司法上也同样,独立的说司法程序就是权力制衡的重要方式。这样的社会和国家之间权力的制衡,维持了国家和社会之间在政治权力上的平衡。这些权力之间的平衡是用一种法定的政治制度加以规定的。虽然国家和社会的权力之间有这样的一种保持平衡的关系,但是从总的方面来看,在政府的执政过程中,特别是在行政上,政府在权力上保持着一种优势和主动,而社会是相对处于劣势的。
但是在信息社会的条件下,政治权力在很大的范围内,转移到了社会的手中。政府无时无刻不在社会的监督之下,而且社会对政府的监督之深和之广是从来没有过的。同时社会又具备了以前所从没有过的推动社会组织和社会活动的机会,社会在空前的组织起来。这样社会就不但在组织的运作上有了从来没有过的机会,同时在道德上、价值上又具备了比政府大的文化上的优势和主动性,这样在软权力上开始有了比政府的硬权力要高的优势,限制了政府硬权力的应用。因此对于政府来讲,软权力所必要的文化上的优势、道德和价值上的优势是在社会一边,这样政府如果想要保持对于社会的吸引力、诱惑力和信任感等,就要比以前困难得多,而政策的正当性、说服力等也会困难许多。因此在这样的情况下,可以讲,在权力于信息化社会出现以后所出现的向社会的转移和分散,在很大程度上是软权力的分散和转移,因此这样的变化所导致的一个结果,就是软权力的优势已经到了社会的手上,而不在政府手上,并出现了软权力和硬权力的对抗。
2、软权力和硬权力的分立和对抗
社会所具备的软权力优势,对于社会来讲对于制衡和监督政府又多了一个有力的力量。这个力量的行使使得社会对于国家的监督和批评更加直接、更加快捷,而且是全方位的。这样的情况就有可能造成这样的结果:就是社会所具备的更多和更强的软权力,可以使政府(国家)缺乏软权力,而仅仅具有硬权力,并且造成政府合法性的丢失和政策上正当性的缺乏,而使社会对于政府处于不满意的状态。这样就会形成社会利用软权力和政府的硬权力处于分立的状态,并由分立而产生更进一步的对抗。这样社会对于政府的批评会越来越激烈,而政府的合法性基础越来越薄弱,这样的政治就会处于危机之中。而政府如果完全不具备软权力的话,最极端的情况就是社会的软权力和国家的硬权力之间出现激烈的冲突和对抗。
当前中国在基层政治之中的危机就是这样产生的。政府凭借手中的硬权力,利用警察和法律上的优势,先是强迫基层群众交钱交税,后是强迫群众卖地拆迁,而基层群众在无可奈何之下,就不得不用上访、诉讼、抗议和大规模群体性事件来做出反应,这样的反抗活动得到社会广大公众的支持和同情,他们在网络上表达他们对政府的不满和受到伤害的老百姓的同情。这样的事情积累的的多了,就会形成较为普遍的社会对政府的不满。从冲突的情况看,社会的抗议明显的是受国家所有的硬权力欺负而引起的不满所造成的,但是国家的行为不仅在这些基层的老百姓面前,而且在社会公众面前却失去了软权力,久而久之,就会出现合法性危机。这样,就形成了国家的硬权力和社会的软权力之间的冲突、分立和对抗。在软权力的观点之下,国家是处于无理、无法和无正当性的。这也就是中国社会中政治不稳定的主要来源。
3、软权力如何和硬权力统一
要让上述软权力和硬权力的分立和对抗的情况加以改变,只有一种可能性,就是要建立软权力和硬权力的统一。实行这样的统一,不可能做到将硬权力转移到社会手中,因为硬权力本来就是属于政府和国家的。这样的硬权力社会无法管理,而只能是留在政府的手里。因此两种权力统一的最好的办法就是实行硬权力向软权力的过渡,国家也要具备社会支持和拥护的软权力,而不仅仅是硬权力。这就是要在社会软权力的制约和要求之下,实行国家政治上的改革,这种改革既包括制度上的,也要包括价值上的。
五、如何实现从硬权力向软权力的过渡
毫无疑问,在网络世界和信息社会的环境当中,政治权力的分散和转换已经是不可避免的,软权力的作用越来越大也是一个发展趋势,这就要求中国政府的治理也必须适应这个发展趋势加以改革。这样的改革可以大致包括如下的内容。
1、吸引人的制度安排
能够吸引社会公众的参与,也就得到了社会公众的支持,而吸引社会公众的一个非常重要的软权力内容就是是否可以建立一些吸引人参与的制度结构的安排。在中华人民共和国成立初期,在革命热情激荡的年代,中国建立的各项制度赢得了许多人衷心的拥护,认为这种制度体现了人民当家作主的需要,尽管当时的制度有许多的问题存在,但是社会相信制度会是越来越好的,是为人民的利益的。目前在革命热情已经逐渐消失,利益要求越来越高、越来越重的情况下,如何建立吸引更多人自觉参与的制度,就特别需要做到制度的安排应该更适应公众利益上的表达、调解、讨论和政策的执行,这就需要有一些比较好的制度安排,可以用吸引人的办法,自动的让公众参与并支持这样的制度,并在逐渐的实行过程中,把一些制度转换成地方的习惯。
这样的制度建设的要求,可以利用一些已经有的但是一直没有很好应用的制度,或者是创造出一些好的制度出来,以适应制度建设和创新的需要。例如,我们在浙江温岭可以看到,他们在充分利用已有的基层人大的制度平台上,经过八年的公共预算改革之后,已经重新建立了一整套的预算制度,这些制度已经不再是某一个领导人的想法,而是形成了地方政府的制度上的习惯,也同时转化成了带有地方文化特色的政治习惯。这样的制度安排可以吸引公众的积极参与,因为参与这样的制度可以表达公众的利益要求,也可以在制度的安排下实现自己的利益要求。这样的制度安排,成了吸引人参与的方式,也很大地提高了地方政府的软权力。我们的过去的一些制度,有些是比较好的,例如人民代表大会制度,特别是地方的人民代表大会制度,在许多国家的地方一级是没有的,但是这个制度过去没有很好的应用,现在可以在软权力的发展过程中发挥出作用来。还有些制度是过去在硬权力实行过程中所没有的,例如如何沟通网上的民意,就可以通过进行制度创新,以便吸引人们的注意,让人们能够有效的参与,这也是一种适应软权力发展的制度需求。
2、正当性的政策取向
政策的正当性,是软权力的重要体现之一。一个朝令夕改的政策,或者一些不问青红皂白向老百姓巧取豪夺土地和与老百姓争利益的政策都缺少正当性。这种缺少正当性的政策不但不会吸引人、说服人,反而会引起社会的反抗和不满。实行这样政策的政府,自然就失去了软权力。我们在中国地方政府治理中,可以看到大量的这种现象的出现。这也是当前社会不满,不断举行群体性事件,实行集体抗议的重要原因。这些出台的地方政府政策,在政策的制定中没有理性的证据可以说服公众接受,而只是一些政府强行建立的为自己的利益服务的政策,其目的是要强行让社会服从,而接受这样的政策,社会的利益要受到很大的损失。这样的政策是得不到社会认可,也不具备吸引力,反而会引起社会的反抗,并带来政府信用程度下降。因此政府政策必须具备理性的证据,表明政府提出的政策议题是社会支持并感兴趣的,这样的政策才具有正当性。强行制定的政策既无法说服公众并且让公众的利益受到损害,也就失去了正当性基础,政府软权力的丢失就是必然的。
3、提高政府的信任程度
国际国内外已经做过大量的关于中国政府信用程度的调查,从调查结果来看,从中央政府到地方的县乡政府信用程度呈逐级下降趋势,中央政府的信用程度最高,而县,尤其是乡镇的信用程度最低,得不到公众的信任。在直接面对社会公众的县和乡镇政府这个层面上,问题不断产生,社会的不满在加大。这造成了老百姓要到他们还信任的上级政府,特别是到中央政府进行上访的原因。这就产生了大量的上访和各种抗争事件。地方政府用了大量的硬权力的力量试图阻止上访和抗争,但是效果不大,其中最关键的问题是一个信用程度低的政府必然会不具备软权力,失去社会支持。在信用程度高的地方,不需要政府实行强制政策公众就会服从,而在信用程度低的地方,无论你用什么样的压制措施,威胁恐吓和收买,都不可能起到作用。因此,对中国政府,特别是地方政府的治理讲,必须实行从硬权力到软权力的转换,而转化的关键是社会对政府的信用程度需要不断提高。一个地方的政府是否具有软权力,信用程度高低是一个非常重要的原因。
4、软权力的转换必须要实行政治改革
实际上,政府从硬权力到软权力的转换过程就是一个政治改革的过程。在经济和社会不断发展的前提下,在网络世界和信息社会越来越介入到政府治理的过程中,必须要实行政府治理的改革,从而适应从硬权力的政府治理到软权力的政府治理的转换。这些政治改革,既要求制度上的改革,即建立一个可以吸引人参与的制度安排,地方政府的政策必须具有正当性和政府使用信任说服的办法而不是用压制强迫的办法进行治理。这些都要求实行一系列的政府改革,而其中最核心的是制度改革。制度如何能吸引人,带有诱惑能力,是转变治理模式提高软权力的根本因素。从我们的研究中也可以看到,不论是中外的历史上都可以看到这样的现象,就是制度的转变,在一个时期实行后,可以变成一个文化、价值、行为习惯的转变。这实际上是一个文化转变的重要原因。软权力的最佳体现是老子讲的大道无形。这种大道无形最终依赖文化、道德、价值和社会习惯的出现。而在这种转型中制度的转型和改革应该是关键性的。中国政治治理中软权力作用的加大,需要制度的转型和政治改革的出现。
六、中国民主发展中的软权力
在讨论中国民主发展的时候,引入软权力的概念非常重要。这是将一个适应日益变革的技术应用到社会发展和政治改革的概念,对世界来讲如此,对于中国来讲,在中国的民主化的发展过程中,就更需要这样的概念。
1、推动中国民主发展的一个重要概念
中国民主发展是要发展社会监督政府、参与政府决策、决定政府领导人的制度和机会,并发展一系列以人权、社会和个人自由为目的的过程。而这些概念和软权力的概念有很大的相似性。从中国的历史来看,中国没有过让公众参与选举领导人的制度,也没有公民参与政治决策的制度,有些重要的制度设计和构想,或者在一个很短的事件内出现过,或者只是在制度设计上存在过,但是没有实行过。多年以来,虽然一个革命接一个革命的出现,都保证要实现人民当家作主,但是我们在现实中看到的却是另外的状况:老百姓在受到官僚和利益集团的欺负。这样的政府和政治制度已经没有多少的吸引力,而他们制定的政策都是适合利益集团的,也没有多少正当性。这些实际上都是政府软权力的缺失。而政府进行软权力的改革在中国的实践中,就是要引进民主的概念。
软权力强调的政府信任程度、支持程度都和社会对政府的满意程度相关联。而政府的吸引力、诱惑力也和政府的制度设计是否能够让公众进行有效的和广泛的制度参与是一致的。正当性的政策取向就是要保证公众对政府的监督,政府要满足公众的公共利益而制定公共政策。这些也实际上都是中国民主发展的重要内容。从这样的意义上讲,软权力的提高就是提高中国的民主程度,对社会来讲,就是要充分利用信息社会给社会带来的软权力的优势,加大对于政府的改革压力,发挥社会的话语权,在价值、道德和文化上站在比政府政策要高的上方,利用互联网所具备的公共理性优势,推动政府的改革。而对于政府来讲,如何确保政府制度的吸引力、公共政策的正当性,也同样具有政治改革的概念在内。
在信息化社会不可避免要出现,而且已经开始在中国出现的情况下,软权力的出现和扩大是不可避免的,而且软权力相当大的程度上增加了社会对于政府制衡、分立甚至是对立的力量,减少和平衡了政府硬权力上优势,这样政府要具备软权力才有可能维持住政治上的稳定和发展,这就逼使政府进行改革,以避免政治危机的出现和扩大。这样从社会和政府两个方面来看,软权力的概念和方法对于中国的民主发展是有益处的概念。
2、软权力的分立可以推动政治改革的出现
在中国的现实中,实际上已经出现了软权力和硬权力分立和对抗的局面,政府有强大的硬权力,但是缺少软权力,社会有正当性和道德力量,但是没有硬权力。这样的硬权力和软权力的对立和较量,构成了当前中国一系列政治问题的出现。例如国家与社会的冲突、大规模群体性事件的出现等都是和这种硬权力和软权力的冲突相关,事实上也构成了公民社会具备软权力而政府具备硬权力的状态,这样国家与社会在中国的冲突,就变成了软权力和硬权力的冲突。这样从某种意义上看,解决中国国家与社会的冲突和对立,就成了解决政府所欠缺的软权力的问题。同样的,中国政治体制改革问题就可以简化为政府需要解决软权力的问题,这样复杂的政治体制改革的问题相对就要简单化一些。
3、适应软权力的中国政治改革
如何推动一个适应软权力的中国政治改革呢?可以考虑如下一些方面。
第一,建立参与式的机制,增加制度上的吸引力和诱惑力
中国的政治体制没有多少公民可以参与的空间。中国的选举制度除了基层的选举可以开放给公民参与之外,其它的涉及到政府官员任命的选举基本不存在。在国家制度规定的法定选举中,除了农村的村委会选举和城市的居委会的选举可以由村、居民直接选举之外,其余涉及到政府官员的选举全部是由间接选举举行。在人民代表大会的选举中,也只有基层的人民代表是直接选举,按照规定,农村的县、乡(镇)和城市的区一级的人大代表的选举是由全体选民直接选举产生,其它的各级人民代表大会的选举都是间接选举产生。这种对于政府官员和高一级的人大代表选举的控制已经表明中国选举制度的落后,根本无法适应中国的社会变化。但是就是即便在可以允许基层人大代表的直接选举中,我们可以找到大量的证据,表明这个直接选举并不是真实的,而是由政府严格控制的,是一个预先已经确定名单的选举,任何不在名单上的选民想要成为人大代表,不论是出于什么目的,也不论社会认为是多优秀的人,只要不在确定的名单上,都基本上不可能成为人大代表。这个选举是被严格控制和操纵的。
这样的一个制度阻止了中国公民对于政治和社会事务的最基本的参与机会,这样的政治制度是不会受到社会的欢迎的,也不符合社会发展的需要。实际上,这些年来,由于基层群众经常面对政府恶政的干扰,例如强行拆迁、强行摊派等,他们想通过正常的政治渠道表达他们的利益诉求和参与地方的公共事务,以维护他们的基本利益,但是这些都为当前的政治制度所阻碍。在当前社会政治参与热情不断高涨的情况下,这样的制度是难于受到社会的欢迎的,因此必须加以改革,让公众可以得到参与的机会。尤其是在基层,因为这里是政府和社会的接口处,在这个地方的政治制度要特别加以改革,尤其是选举制度的改革是必须要做的。在全世界都在用选举的方式产生各级政府的领导人和各级民意(议会)代表的情况下,中国的制度不加以改革将会在软权力上对公众没有吸引力。主要的改革必须放在基层的选举上,应该至少考虑让县以下的选举开放,包括人大代表选举,县乡(镇)长的直接选举,人大代表的直接选举。在向公众开放基层的选举过程中,逐步建立一个公平和自由的选举程序,要有真正竞争性的选举。这样的一个制度可以让广大的公众参与到自身事务中来,会有真正的吸引力。
第二,开放式的公共政策过程
中国的公共政策不公开,公众没有对政策的了解,也没有机会参与到政策的过程之中,因此普遍的态度是对政策没有兴趣,对是否支持政府的政策也没有多少积极性,这也是政府缺乏软权力的一个重要方面。
作为一个公共政策的过程,政府从开始就应该让公众了解政策的目的和意图,让公众在政策的过程中充分的表达意见。但是在中国各级政府的政策过程中,从来就是一种秘密的决策过程,生怕社会了解政策的过程和意图,并表达他们和政府不一致的看法。从三十多年的改革开放过程看,政府的一些政策已经在一些方面,例如宏观的经济政策、地方的开发方案、一些涉及到比较专业技术领域的开发和生产等,可以让一些相关的专家参与到政策的过程中来,听取他们的意见。但是除此之外,在涉及到政策所波及到的利益的各方面,尤其是利益的相关受害者方面,政策的过程是不公开的,也不让这些可能的受害方参加和知道。例如,企业并购和转让中的工人方面,土地转让中的损失方,房屋拆迁中的被拆迁户等都是这种情况。这样就引来了大量的上访、抗议和示威等事件的发生。这是政府政策过程不公开、不透明的结果。
开放式的政策过程就要让社会公众有表达自己意见的机会,有发泄自己不满的机会。社会可以组织起来,为了表达自己的意见要求有进行抗议、示威的机会和权利。可以在网络上让公众对一些政策的变动进行各种的不同意见的发表。这样就可以让政府在一个公共政策的制定过程中更多地理解不同利益的相关方面的不同要求,这对于制定一个符合各方面利益要求的政策是有好处的。这样的开放的政策过程对社会是有吸引力和诱惑力的。
第三,政府信息公开
政府信息公开是一个加强政府和公众沟通和交流的好机会,也是多年以来所提倡的一个办法。但是这么多年以来,政府信息公开的工作效果不大。信息公开包括两个方面,一个是政府所有涉及到公众利益的信息都应该公开,例如政府预算、重大事件的通报等,尤其涉及到特定利益的相关者的信息,例如政府和一个企业签订的合同,所涉及到的拆迁、转让土地等的利益相关方面都要知道有关的政策。但是所有这些方面都做得非常不好,政府不公开或者是只公开很少的信息,大部分信息都不愿意公开。政府不公开信息的最主要的理由是有关信息涉及到国家机密或是商业秘密。其实就中国政府的非民主性质来讲,不公开政府的信息是当然的事情,各级政府都不愿意也没有压力要求他们必须公开所有的信息。公开信息的一个最直接的结果就是政府要在社会的监督和批评之下进行所有的政府公务,这是政府官员们所不愿意的事情,这样一方面他们的决策过程会比较难,而且另一方面,在社会监督之下的结果就是政府的一些特权或者一些腐败的事情也可能暴露出来,这也是他们所不愿意的。
在这样的情况下,当社会批评政府的决策的时候,他们可以以各种各样的理由加以解释,也可以用各种各样的借口给批评他们的人制造麻烦,例如诽谤政府、泄露国家机密等,甚至可以动用警察的力量抓人,来掩盖他们一些政策背后的不法交易。这就是政府信息公开之所以如此艰难的原因。但是目前社会已经在飞快的壮大,他们给政府以压力,要求政府公开信息,并强调在现代社会之中,社会有知情权,而政府必须公开信息,政府必须在信息透明的条件下工作。一个信息不公开的政府在工作中是非常的被动的,也是不被公众所信任的。
因此推动政府信息公开是一个涉及到政府软权力的改革。依据当前的情况,可以设想一个逐渐发展的改革方案,就是一个按层级和按内容的改革方案。方案可以考虑:县以下政府没有涉及到国家安全问题的国家机密,所以原则上来说,县以下的政府信息都应该公开,也必须公开;涉及到大众公共利益的信息,尤其是拿大众的税款进行的项目、活动等都可以向大众公开信息,这样类似于政府的预算、三公消费、官员工资等都应该向社会公开。其他的商业合同等如果和一些人和团体发生有利益之间的冲突,也至少向这些利益的相关方进行公开。
这样的信息公开必须强制进行,用法律的方式加以规定,或者以政府规定的方式必须公开。在这个基础之上,可以进行更高层次和更多方面的政府信息公开。
第四,建立各级政府和社会的对话机制
目前的各级政府都不愿意也不敢和社会进行对话。他们害怕和社会的对话,社会会提出一大堆让他们难堪的问题。这在另一个方面体现出了当前国家和社会之间的紧张关系。政府不愿意也不敢和社会对话,表明了政治的软权力在政府方面已经大大削弱。要解决这个软权力削弱的问题,各级政府,尤其是县乡政府要进行这方面的改革,改革的中心就是要建立一个政府和社会的对话系统,或者是对话机制。
县乡两级政府是直接面对社会的政府,这两级政府和社会的关系目前处于比较紧张的局面,基层政府和社会的关系紧张直接导致了中国政府和社会的紧张。直接造成的结果就是,中国出现一个从来没有过的政府和社会的紧张状态,造成了政府为了维持稳定而付出了高昂的经济和政治代价;而社会也才从来没有这么勇敢过,敢和政府顶着干,没有畏惧和害怕,而且是越战越勇。两者之间的关系是在向更恶化的方向发展,而不是在向缓和方向发展。因此,减少政府恶化与社会之间紧张关系的一个最重要的方面,就是要让两者之间能够面对面的进行对话,通过对话增加互相的理解和减少敌意。从已经出现过的例子来看,凡是进行过这种对话的地方,例如广东乌坎,政府和社会之间的矛盾就会减少一些,紧张关系就可以缓和一些。这种对话方式因此是一种最好的软权力的体现方式,也是依据软权力所进行的一种政治改革。
对话可以用许多种方式进行,例如乌坎是政府直接和村民对话;也可以是利用人大代表在人大进行对话,例如浙江温岭的预算改革实际就是就预算问题而在人大的框架内进行的关于预算制定的对话;也可以是公民代表直接对话,例如邯郸就涨价问题所进行的公民代表和政府部门的直接对话;对话也可以在互联网上进行,政府官员直接和当地的网民就一些特定的问题进行对话讨论。其实,对话的方式可以是多种多样的,可以在实践中不断的找到新的方式。但是对话能否进行,主要不在于对话的方式,而在于对话的能否进行,以及两方面是否愿意进行对话。其实,不只是政府不愿意和社会对话,在一些情况下社会也不愿意和政府对话。当社会认定政府不值得信任,而且进一步是坏人之后,就不愿意和政府对话,按照社会的解释,再和政府对话就是社会的叛徒,因此不能对话。
对话是种好的体现政治软权力的方式,民主政治就是建立在社会不同利益的人群对话基础之上的。通过对话,理解各方的利益之所在,然后通过谈判、妥协、协商等方式,找到各方都能够接受的基础,最后找到问题的解决办法。

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