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萧功秦: 中国现代化转型中的地方庇护网政治
来源: 作者: 时间:2008-11-15 点击:

萧功秦: 中国现代化转型中的地方庇护网政治 
发表时间:2006-2-9 18:52:00    阅读次数:378
 
中国现代化转型中的地方庇护网政治

萧功秦

  所谓的苏丹式政权,是美国政治学家林兹引入政治社会学的一个概念,它用来表征退化了的世袭家长制权威政治。这种政治模式颇为类似于古代苏丹王统治,这种政治形态往往在发展中国家现代化过程中出现。虽然,这个概念有着丰富的内涵,对于我们理解中国当下地方政权中的腐败现象,有十分重要的启示意义。

  本文将试图对这种地方庇护网结构的内部组织特征、形成机制,以及相关的文化社会环境因素作进一步的探讨。这种庇护网结构,是一种典型的朋党式的关系模式,正是这种模式造成了权力范围的私产化,权力运作的任意性,统治方式的非意识形态化,因此,正是在这个意义上,我们可以说地方庇护网是是形成中国地方苏丹化政治的基础。

  一,中国现实生活中的权力蜘蛛网结构

  在进入对地方庇护网政治进行分析以前,可以先举一个典型的例子,河南卢氏县原县委书记杜保乾,是中国现实生活中的土皇帝典型。据有关报道,杜保乾为其继父举办丧事时,全县有一百多部汽车前去吊丧。单这一次收受的所谓丧礼就达一百二十万之多。最耐人寻味的是,当时居然出现了这样一个场面:有三个乡镇党委书记如丧考妣,身穿孝袍孝帽,他们中有的人进灵堂大放悲声,故作孝子悲痛状,扑在灵前,谁劝也不行。他们甚至根本不认识这位死者,但其痛悲状胜过家属;其中表现得最极端的一位,在死者灵前哭得谁也拉不动,就是不肯站不起来,这时杜保乾用脚踢踢这位哭灵者的屁股,说“好了,好了,起来吧,我知道了。”直到这时,他才站了起来。这些哭灵者中有的人按当地风俗捧瓦盆示孝,他们各自以不同的、甚至极端的方式。争相表示对杜保乾的私人效忠。杜保乾对其中三个表现最突出的人在丧礼上的行为颇为满意,并意识到重用他们可以获得对自己的权力地位的绝对支持,于是,在葬礼结束后,此三人先后分别调任为县建委主任、宣传部长与常务副县长。杜保乾甚至在全县干部大会上指着那位升任为副县长的薛某人说“你们要好好表现,表现得好,就可以像薛某这样坐到主席台上来。”

  在这种庇荫关系结构里,权力主官作为“恩主”可以获得下属的效忠,下属官员通过其“恩主”给予的权力与保护,有恃无恐地盘剥百姓而不必担心风险。例如,正是前面杜保乾提拔的这位薛某人,用强行向群众集资修路的资金为自己购买了一部桑塔纳轿车。《河南日报》报道了此事,杜保乾则下令将当日的《河南日报》全部收缴焚烧。作为县委书记的杜保乾本人又在三门峡市委里有其庇护人,一位市领导人在卢氏县干部大会上公开这样说:“告杜保乾的信在我桌子上有两尺厚,不看,我统统不看!”

  在这个个案中,我们可以发现当代中国现实生活中的一个完整庇护网模型。这个模型中的主体是一个地方行政官员,与他相关的有四种人,他的上边,是这个官员的恩主,就是上面提到的三门峡市委某领导,他起到对他进行保护的作用。他的下面,是他的下级,是对他私人效忠的被庇护人。前面提到的哭灵者可以作为其中的代表。他的左边,是地方的公安检察司法系统的官员,他们是受该地方官员任命的,并从该官员获得财政上的支持,在有的情况下,这个作为主体的官员还有他的右手,那就是黑恶势力。关于后面两类人,我们后面还将要作进行进一步的分析。

  在这样一个地方官场的蜘蛛网结构里。处于这个蜘蛛网的中心的地方官员,他在这网络中几乎就是如鱼得水,无所不能:他自己不敢做或不想做的违法的事。可以由黑恶势力来为他代劳,例如,他可以雇用黑社会打手来打击、甚至从肉体上消灭自己的政敌。即使黑社会搞砸了的事,他可以动用他所控制的司法公安系统的力量来使他避免法律制裁。如果仍然捂不住盖子,他还可以从他的上级,即他的恩主那里求得庇护。而在他的下方,则有着众多由他提携的]官员对他提供源源不断的支持、效忠与进贡。

  如果再从更宏观的角度来看一下这个庇护网络,几乎入网的每一个个体,都有自己的恩主,也都有其下属作为效忠者,而所有这些个体都可以通过关系网彼此找到中介人而获得彼此庇护与非法制的互利。有学者认为,从理论上说,在一个县的范围内的关系网络中,其中任何人与另一个人之间,最多不超过五至七个人,就可以建立起疏通关系。入网者就成为当地的特权阶层。他们拥有权力、地位、名誉、声望、财富、机会,甚至在违法行动实施之后的“安全”。从理论上说,一个成功定位于这样的庇护网中的官员,可以在当地做到为所欲为、“战无不胜”的地步。更严重的是,这个由恩主,受保护人,黑社会势力、地方司法系统结合起来的多重保护伞为基础的蛛网结构,还具有不断自我复制与扩展的特性,它可以向上、向下、向左、向右不断延伸。为什么关系网会不断扩展?这是因为,官员作为一个社会人,他必须适应环境才能生存,如果这个环境中的庇护网,是无所不在,无孔不入,无所不能,既强大又牢固,如果他不入网,就有可能四处碰壁,在官场上被别人视为异己无情淘汰,而入网则可以安享荣华富贵,那么,一般人就很难抵挡参加这一庇护网的强大诱惑。在这种情况下,如果进入庇护网是官场生存的基本规则,那么,绝大多数官员都会自觉地成为入网者。成为这个蜘蛛网结构中的大大小小的蜘蛛,而那些受这种网络排挤打击的官员,不得选择不远走高飞,当他们这样做时,对关系网可以说毫无所损,“异己分子”自动离开,反而会使这一庇护体系更为“纯洁”。处于这一庇护网中的人们将更为有恃无恐。

  二,地方关系网的历史与现实因素

  为什么中国在改革开放以后会在某些地区出现“土皇帝”这类“地方苏丹化”倾向?大家都知道,改革开放以前的中国的政治体制,是一个高度集权的指令经济体制,中央对地方的控制的力度是很大的,中央的意志对全社会的渗透力是相当全面的,这种体制应该说是与苏丹化结构相距甚远,为什么在二十多年的改革开放以后,仍然会出现前面所提到的类苏丹化的权力结构?这种现象的出现,与中国原有的政治结构,与市场经济改革有什么关系?

  首先值得指出的是,中国传统的文化心理与政治文化中,就存在着以亲族为本位的关系网倾向。以亲缘与家族为中心的差序格局,泛家族主义的社会价值,以血缘为中心的同心园结构,本身就容易滋生出以亲族为中心的关系网络,自古以来,各朝各代的统治者为了防止地方官僚形成尾大不掉的权力关系网,在官僚政治实践中,逐渐摸索出一系列制度,例如官员不能在本地当官的回避制度,任职三年后必须调任异地的迁转制度,等等。这些制度虽然并不能完全克服官僚内部的庇护关系,但仍然在相当程度上能比较有效地防范,至少是缓解地方官员中盘根错节的关系网恶性膨胀。可以说,这是中国人在传统政治中的集体经验的产物。以山西省为例,据历史学者统治,清王朝二百六十七年中,只有三个山西本地人,在山西任知县及知县以上的官员,其余所有的在山西担任职官的人,都是外省人,这有案查的。

  建国以来,虽然社会主义体制中,确实也存在着若干抑制权力关系网的政治因素,共产党的严格纪律,意识形态的教化作用,群众运动在一定程度上也能抑制任人唯亲的宗派主义,山头主义。在全能主义意识形态与政治条件下,意识形态信仰力量压抑了传统政治文化中的血缘—庇护关系。然而,在全能文化淡出以后,这种庇荫关系就逐渐在社会生活的各个方面重新复活。并逐渐延伸到政治人内部。

  有必要指出的是,建国以来干部任用制度中存在着的干部本地化问题,对于权力关系网的形成与发展,起到重要的消极作用。我们很少考虑到官员异地任用的问题。一个干部可能二十年不换地方,官员亲属也在本地当官,在某些地区,在不知不觉中就会形成爬山藤式的亲属网络。记得改革开放以前,山西真有这样的怪事:某县开县常委会,会上居然会出现这样的发言:“俺同意俺二舅的意见。”

  其次,从非市场经济向市场经济发展过程中,改革开放与市场经济在展开,使地方各级政府获得了比过去更大的自主经济活动空间。从而使地方政权较少受到中央及上级领导的约束,为一些地方当政者的为所欲为提供了条件。关于这一点,我们可以更详细地作一些说明,中国地方苏丹化的成因与中央对地方政权的功能要求的变化有关。在改革以前,地方是中央政策的推行者,同时受意识形态信仰的制约。在市场化改革过程中,地方政府在财政预算、物资分配、投资、资金信贷等方面获得了实质性的权力,地方政府的独立的利益主体地位得到了不断的强化和巩固。而改革时期,全能主义意识形态逐渐淡化,使政治意识形态信仰对地方官员的内在良知约束力的下降。另一方面,而民间社会又不能形成制约力量。从而使某些地方官员在实施职务犯罪时,会由于不受上述制度因素的约束而更为有恃无恐。

  其次,中国正处于从全能型政治向后全能型的权威体制的过渡时期,从发展社会学角度而言,中国改革开放的现行转型体制的低参与度,虽然有助于抑制转型初期出现过度政治参与膨胀,从而有利于改革启动期所需要的政治稳定,然而,低政治参与同时也往往导致有效监督的缺位,此外,经济市场化过程中官员接触经济事务的机会的增多,寻租现象的普遍存在,就势必增加地方苏丹化相伴随的腐败发生的概率。

  问题的严重性还在于,当严重的腐败发生率,引起社会公众日益强烈的不满时,某些当权者官员为了维护自己的非法利益,他们会以“政治稳定”为理由,进一步抑制与排斥自下而上的对政府官员的批评,并把对腐败现象的揭露视为反现行体制的非法行为,并利用自己的权势来阻遏对自己的监督与批评。正因为如此,其结果实际上就会形成“低参与——高腐败发生率——强权威控制——低政治参与——高腐败发生率”之间的恶性循环。

  另一方面,又同样恰恰是中国政治社会在历史上形成的特点,社会内部自组织力量,如市民社会、社会中介组织的先天缺乏,因此,中国现行的转型体制通过内生的市民社会与自主性社会机制来缓解矛盾的机制,比拉美与东亚权威主义体制更为缺乏。“后全能体制”的制度刚性,又起到有效扼制自主性民间声音的惯性作用。在这种情况下,这种“转型期官僚病”就有了滋生的温床,在缺乏权力制约的条件下,地方官员的既得利益在没有面对挑战者的情况下,势必会不断凝固化,自我封闭化,在某些“天高皇帝远”地区,出现类似于河南卢氏县原县委书记杜保乾案、河北深州李振省案的根本原因就在于此。

  三,地方庇护网的结构考察

  人们还可以发现,中国模式的地方苏丹化,还与以下三个相互依存的制度性因素有关。首先,是上下级之间的非法制的庇荫关系的形成,从而导致以个人为中心的当权者的私人关系网统治。第二,黑社会组织与地方官员之间形成互生关系,以及前者对后者的寄生性。这种关系使当权者可以在完全摆脱正式制度约束的条件下实现权力的极端个人化。第三,地方司法系统受地方政府官员支配控制的组织结构,这致使地方官员的违法行为受到司法系统的司法庇护,从而可以为所欲为。这三种制度性因素,是中国特色的“地方苏丹化”的结构性基础。下面,我要对三个因素分别加以考察。

  一,官员内部的庇荫关系庇荫制度,是人类历史上一种古老的人际关系模式。所谓的“庇荫制关系”,(patronage relationship)指的是一个有一定权力、地位与影响力的人,利用其物质财富、社会声望、政治权力资源,去支持并保护另外一些人,或为其提供机会或安全,成为其恩主或保护人。后者作为受惠者,则通过为前者提供私人效忠作为回报,这样,在庇护人与被庇护人之间,就形成一种私人效忠为基础的关系纽带关系。

  其实,从历史上看,庇荫制度并不完全是负面的东西。当社会上的人们处于生存危机状态时,当国家对个人的保护能力完全失效时,在无政府状态下,社会成员中的强者与弱者之间,往往就会形成一种恩主与受保护人之间的契约关系。强者运用他的资源为弱者提供安全,弱者以对强者的效忠作为回报。这种庇荫制度,是人类生存环境恶化的情况下出现的适合性的文化模式。在中国历史上的魏晋南北朝的宗主督护制、部曲制,蒙古入侵金国土地以后,在北方与中原地区出现的汉人世侯制度,都是这种庇荫制度的历史事例。

  然而,在现代文明社会里,庇荫制度则往往是正式制度退化以后出现的一种非正常结构。意大利西西里地区的黑社会内部的主从制,以及地方官员中的关系网,均是在不同文化与历史环境中形成的带有强烈负面性质的庇荫制,在一定的条件下,此类庇荫制度甚至可以成为完全取代正式的国家社会组织,成为主导性的权力结构。

  中国传统社会中的宗法关系中就具有庇护与受庇护的关系。在建国以后到改革开放以前,中国的地方政治受中央政权与意识形态政治伦理的严格约束,中央通过自上而下的不断的政治运动,从整风、四清运动到文革运动,对大大小小的“土围子”“山头”予以严厉清除。虽然地方山头主义与权力层内的宗派势力不可能完全消除,但严格意义上的庇荫制关系很难在这种全能主义计划体制官员群体内部形成。

  在改革开放以后,动员性的意识形态的政治伦理淡出,权力资源又高度集中于地方各级主官,这样,在省与县之间,县与乡镇之间,官员的上下级关系中,很容易逐渐蜕生出一种具有封建色彩的庇荫制关系。

  中国地方官僚网内部出现的庇荫制度,其形成机制是这样的:一方面,下级升迁完全决定于上级主官个人的意志,故下属官员,为求升迁,就会很自然地揣摩上面的喜好行事。善于迎奉者可以轻松获得上级赐予的权力地位;另一方面,上级主官往往倾向于选拔自己信任的人,以此来巩固自己的权势地位与私利,并通过下级官员的回报来获得对自己的支持。在上一讲里,我提到的原河南省卢氏县委书记杜保乾,为了说明这种庇护网关系的特点,下面的例子很有典型意义。根据传媒的报道,杜保乾提拔的一位他的亲信邹某为公安局副局长,这个警员曾经在连续三年内,频繁地跑数百里地,远赴杜保乾的老家行贿,此人成为杜的铁杆心腹之后,根据杜的意旨逮捕迫害举报人张文秀等人,为虎为伥,不遗余力。

  当这种上下级之间约定俗成的恩赐——回报关系,在官场上不断反复出现,并且由各级官员在自己势力范围内不断向下延伸与复制,就会形成越来越庞大的关系网络。通过潜规则的制度化模式化,而最终形成庇荫制私人关系网。

  由于这种建立在私人关系上的利益与共关系,从而在官员内部形成牢不可破的“庇护网”,双方都可以在这一庇护网络确定的不成文的游戏规则内,互相提携,一损俱损,一荣俱荣,各得其所。

  苏丹化政治就是以这种纯粹利害关系上的朋党式的效忠关系作为结构基础的。这种组织实质上包含着复杂的保护人—依附者交易。正如前面所指出的,这些受任用者的地位,不是根据其治理绩效,而是直接取决于他对统治者的私人效忠与服从程度。这样,在统治者与其任用的官员之间就形成以私人效忠为基础的关系网统治。这样一种建立在反法制的互利性基础上的、封闭性的连环关系结构,具有极强的抗外部干预性,除非处于强大的外力干预的条件下,这种土围子一般是很难从内部解构的。

  这种庇护关系一旦形成,就具有极强的示范效应,并有可能进而形成颇具中国特色的“跑官”政治文化,原先制度化、程序化的干部组织结构,就会在现实生活中逐渐蜕变为私人性的施恩者与效忠者之间的关系网络。在这种情况下,人们在官场上不再是按政绩,而是按上下级之间的“知恩图报”,“有来有往”的庇荫制潜规则,来规范自己的行为。每个官员都是通过自己所在的庇护关系网络,来获取政治信息、政治资源,通过这个非制度化的渠道,得到升迁的机会。从“保护人”获得庇护的官员沾沾自喜,其他人则会在此示范效应下纷纷效尤。没有被纳入某一特定庇护关系的官员,即使有显著的政绩,也会由于形影相吊,孤单无助而被无情的洗汰。在官场的私人网络中,“恩主”与受庇人双方之间形成相对固定权利义务关系,一般不得轻易脱离。然而这种“父子”关系又往往是不成文的,心照不宣的,而不是公开的。违反这种权利义务关系就会受到无情报复,甚至被视为破坏“潜规矩”的叛徒而遭到官场众人的耻骂。这样,久而久之,就成为一种特殊的、无所不在的、无孔不入的以若干权力者为圆心的蜘蛛网络。事实上,当下的一些现实主义文学作品相当生动地反映了某些地区的这种官场现实。例如,河南作家李佩甫的长篇小说《羊的门》以现实主义的文学笔触,为人们描绘了一幅当今中原某县的官场两大庇护网之间的竞争互动的形象图画。一派以呼家堡老村支书呼天成——县长呼国庆为代表,另一种是以县委书记王华欣——县烟草公司经理范骡子为代表,这部现实主义文学作品对于认识与理解中原地区地方官员中的庇护网关系与地方苏丹化现象,无疑具有很高的社会学价值。

  如果任这种庇荫制现象在中国不断发展,这种地方苏丹化现象就会向整个社会渗透蔓延。地方基层政权的组织内部,有可能逐渐蜕变出以宗法家长制专制、主从观念、世袭制、裙带关系为基础的“宗主—部曲”关系。甚至整个国家从上而下地会蜕变为层层相叠的庇护网络。其结果是大大降低了正式的政治体系的制度化水平,整个社会都会蜕化为“组织依附主义”。可以认为,庇荫制下主从关系,是理解中国某些地区出现“类苏丹化政治”的关键。

  二,官员与黑社会势力之间的庇护关系这里还要特别提出腐败了的地方官员与黑社会势力之间的庇护关系问题。中国的地方苏丹化,还与黑社会势力与地方权力者的结合密切相关。据文献报道,近年来中国一些地方的黑恶势力确实呈发展蔓延之势。部分地区异常猖獗,它的组织化程度已经达到一个小社会的地步:有复杂严密的组织系统和明文规定的帮规帮纪,有层层衔接的层阶组织,行动计划,作案分工与经济实力。不同势力各有自己一定的“势力范围”。黑社会势力的迅速发展,从生存本能上要求与公共权力部门相结合。黑社会势力虽然有了人力、财力与甚至武器资源,然而,他们需要合法身份并进而通过公共权力部门来获得犯罪的安全感。需要得到保护伞才能在社会上得以生存发展。黑社会势力在完成了“原始积累”后,会通过捞取政治资本来寻求体制内的政治保护伞。再以官护黑,完成其最後蜕变。

  可以认为,黑社会势力与地方官员之间的结合,是上述庇护性关系从体制内向体制外的延伸。这种庇荫关系的形成机理,在结构上,是与上述官场内部的庇荫制关系相似的:一方面,黑社会势力需要权力者作为靠山以获得保护,这样又可以大大地减少违法犯罪的风险成本。另一方面,某些政府官员需要黑社会作为一种体制外对自己的支持力量,以保护自己的利益,通过黑社会做他的身份与官员角色不便做的违法的事。这样,在权力者与黑社会势力之间就会形成互生关系。即双方通过功能上的保护-依附关系来实现各自的利益。可以说,地方苏丹化与黑社会势力是孪生关系。

  这种关系的初级阶段,往往是警方依靠熟悉情况的黑社会人员来调查某一案件的线索,后者也乐于提供这样的线索来争取得到回报。这种“互惠”关系一经确立,就有可能进一步发展到更深层次的合作。据社会学者于建嵘的调查研究,湘南某镇属于县与县的结合部,历来比较乱,这个镇领导就启用了三个在当地有黑恶势力背景的人分别当任该地的三个村的党支部书记或村主任。这些人掌握了村级政权后,购置枪支,组织当地的黑恶势力与外县的黑恶势力进行多次械斗。其中某村的村主任阳某在村委会之外还成立了以其为首的非法组织“村理事会”,直接组织社会黑恶势力进行各种违法犯罪活动。某村村支书兼村主任的杨某更是当地黑社会的老大,在他控制下,利用村委会的名义,强迫村民出钱,非法购置枪支、制造了土炮等进攻性武器,将村政权组织变成了杨某及黑恶势力的根据地。事实上,正如报道所指出的,警方破获的几乎所有黑社会性质组织的背后都能找到腐败的影子。

  在庇护网络已经形成的情况下,体制外的黑社会势力加入到这一体制内的庇护网中来,不但没有不可逾越的障碍,而且甚至可以说是水到渠成的事。

  形成这种主政者与黑社会结合,还有另一种途径,即在某种情况下,当体制外的黑社会势力强大到一定程度时,将会迫使某些地方当政者不得不面临“剿”“抚”的两难选择,作为地方政府,有清除黑社会的公共责任,但某些地方政府或者由于力量不足,缺乏警力,或者由于害怕打击报复,或者官员由于自己有腐败的把柄被黑社会掌握,而不愿得罪黑道势力,于是改为“安抚”,这样,某些腐败的官僚就有可能进一步形成对黑道人物网开一面。同时,黑社会势力也会“投之以李报之以桃”,趁机配合,以换取相安无事。或献以物质上的好处,或提供黑道内部的情况以提供若干有利于破案的线索。

  一旦黑社会与地方当政者之间形成庇护关系,地方苏丹化倾向就进入如虎添翼的长足发展时期。黑社会势力可以狐假虎威而有恃无恐,地方官员可以借刀杀人而随心所欲。某些官员甚至指使黑社会势力来完成他处于官员角色难以做到的事。有的地方官员甚至可以雇用黑道人物来暗杀政治上的竞争对手。可以认为,庇荫制度向黑社会的延伸,是形成中国地方苏丹化的最重要机制。

  三,地方司法与地方政府依附关系中国现行司法制度的弊病,其中最为核心问题是司法权力的地方化。正如一位专家指出的,长期以来,中国地方人民法院的法官任免、司法经费等都在平级地方政府、地方权力机关、地方党委的直接控制之下。地方司法机关的经费来源于地方财政。在具体的干部考核和人事管理上,法院系统也都受同级党政机关的领导。这样一种体制安排造成了地方各级司法机关对地方政府在人、财、物等方面的严重依赖,从而为地方利益干预乃至主导司法工作提供了条件。这是司法权地方化最为核心的制度根源。使其与地方利益形成依附关系,往往更多地从发展和保护本地经济出发去执行法律,而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正。

  其次,从对地方司法机关进行制约与监督上看,地方司法机关又可以以“司法独立”为借口来对抗中央及上级国家权力机关监督。第三,从司法机关内部的管理体制、组织机构、工作程序和人员构成上看,存在着严重的行政化的问题。例如,法院机构设置行政化倾向相当严重,法官的考核、奖惩、升迁制度大都参照了地方组织、人事部门的标准,上、下级法院之间,法官与法官之间形成了事实上的领导与被领导关系,院长、庭长以及审判委员会成员在很大程度上左右着对一起案件最终的判决结果,法官的独立性得不到有效发挥。等等。此外,法官的素质也是严重的问题。在绝大多数承担着繁重审判工作任务的基层法院及其派出法庭,都少有训练有素、理论扎实的法学专业人才。转业军人、以工代干、内部子弟等充斥于法官队伍之中,以至于新闻报道中常常会出现“三盲院长”、“流氓法官”、“舞女法官”的怪事。以上问题存在,使得中国的司法问题颇为严重,导致司法不公。

  地方苏丹化正是以这种不合理的司法系统从属于地方政府的结构为基础的。正是这一结构使社会丧失了抑制土皇帝势力恶性膨胀的最后一道防线。某些地方官员为了非法侵吞私人企业而指使地方司法部门对其判罪。法官的依法独立审判变成了法官依地方政府领导的意旨来审判。

  四,地方苏丹化的人文社会环境

  可以认为,地方苏丹化是中国现代化过程中出现的一种发展综合症。前面,本文已经从静态结构的角度,分析了三种制度因素对于中国局部地方苏丹化的影响。下面,本节试图从动态的综合角度来分析这种地方苏丹化的形成机制。

  在中国,哪些地区容易形成地方苏丹化?不同地区的地方苏丹化形成的机制有什么不同?这个问题值得另文专门研究,这里,本文要对中西部地区的地方苏丹化的人文环境与政治生态条件作若干探讨分析。

  杜保乾是原卢氏县委书记,因腐败案被判刑入狱,这个卢氏县当年的土皇帝,曾对卢氏县总结了三句话:“没想到卢氏那么穷,没想到卢氏人这么听话,没想到卢氏人这么爱当官。”据说这三句话使卢氏人心悦诚服。事实上,它无意中相当传神地概括了中西部落后地区地方苏丹化的三个政治文化生态条件。

  第一句话,说的是卢氏县的极端的贫困与愚昧,文化落后,正是这种“人穷志短”的经济文化条件,致使民间社会缺乏抵制“土皇帝”的信息资源、政治参与能力与精神支点。

  第二句话,用当地人的话来说,反映的是“民风胆小怕事、不抱团,各人只为自己打算。”卢氏人这种一盘散沙式的、不开化的利己主义价值观,最有利于土皇帝在公共领域“各个击破”,为所欲为。用一位当地干部形容的话,“杜保乾到卢氏县,就象羊群里跑进了一只狼。把没有见过世面的卢氏人镇得服服帖帖。”

  第三句话反映的卢氏人普遍的“爱当官”的政治文化心理。由于落后地区经济不发达,卢氏人在官场以外获取稀缺资源的途径极度缺乏,使那些农村精英们只能在通往官场的独木桥上“聚精会神”,使出混身解数,另一方面,而授官的权力又完全掌握在县第一把手的个人手里,这就使他们为获取“土皇帝”的好感而千方百计地争宠,从而极大地提升了“土皇帝”的政治势位。而杜保乾正是利用这一政治势位,来行使为所欲为的统治。正因为杜保乾掌握了卢氏人爱当官的心理,从而可以成天在会上说“谁不听我的话,就调你!”在卢氏县,不管提谁调谁,都是杜保乾一句话,组织部门跟着“走手续”而己。

  必须指出的是,上述因素并不是形成地方苏丹化的充分条件。此外,还需要某种反规则的“政治人精”来占据这个舞台并充当主角。近代以来中国社会中从来不缺乏此类地痞式的“人精”,只要具备了前面已经分析的种种制度因素条件与文化生态环境,他们就会自然而然地被吸引到这个舞台上来表演。在卢氏这样的社会生态环境里,杜保乾此类“地痞人精”,就最具有生存能力与发展机会。据报道,杜保乾从小家境贫寒,屡遭人白眼,骄横跋扈又为人精灵,因此,出人头地,扬眉吐气的愿望特别强烈。他从当招待所服务员起家,一旦得到某位领导的赏识,就很快步入仕途,此类“人精”在基层生活中学会了官场的游戏潜规则,又在作恶方面,敢于为天下先,他们可以在突破原有的制度规则上特别胆大,又在把握权力场的游戏规则方面特别精细。这两种习性相结合,以至于在利用地方人事制度缺陷来图谋私利方面,可以说是达到游刃有余。此类“政治人精”一旦掌握了前面所述的任命大权,以他为主心的官员庇护网就会很快形成,这一网络进一步沿伸到把黑社会势力吸纳进来,他就会进一步如虎添翼。

  于是,我们可以大体上概括中国转型期地方关系网政治的基本特征:在关系网的中心,是地方土皇帝式的人物,在其上面,他有足够的财力资源去贿赂他的上司,以获得庇护,使上司成为其“恩主”。他本人则成为“被保护人”。在其下面,又有一批为其私人效忠的朋党供其驱策,这时,他就成为他与朋党这一关系网的“恩主”,在其左右,又有从属于他的公安局、检察院、法院系统,作为其所作所为的保驾护航者,在他的另一侧,则有黑社会势力为其呼风唤雨。这样,他就会在这一地区几乎达到“战无不胜”地步。完成向地方苏丹化的最后蜕变。

  一旦地方苏丹化过程完成,多数官员不得不根据“适者生存,不适者淘汰”的原则,来重新调整自己的行为选择,以求得在这一官场现实环境中继续生存下来。地方苏丹化环境具有“顺之者昌,逆之者亡”的强大的反向淘汰机制。进入庇荫网的官员从体制内获得源源不断的收益,抵制庇荫网的官员付出的是身败名裂的高昂成本,这种正反对比所形成强大的示范效应,促使大多数官员不得不去遵从“苏丹”统治王国的新游戏规则。从追求庇护到跑官买官,并按照这一游戏规则所提供的激励机制来做出自己的行为选择。固然,在这样的类苏丹化政权环境中,并不是没有正直的官员,但在“举世皆浊而我独清”的环境里,他们无力回天,只能望洋兴叹,独善其身,或者就象卢氏县那位介县长,只能在私下借题发挥,指桑骂槐而己。而那些敢于与杜保乾式的权力者抗争的小人物,如卢氏药材公司科长张冲波、村支书张文秀,甚至在杜保乾失败以后,仍然在社会上备受歧视,难以生存。

  为什么人们不能有效地团结起来抵制“杜家王朝”?这里,还应该注意到,改革开放以来的落后地区向省外地区的社会流动性的增加,反而削弱了本地区对抗类苏丹化的社会力量聚集。正如一些发展社会学家通过研究指出的,在发展中国家,如果个人能通过移居都市或向外打工,获得新的机会、较高的报酬与职业,这种迁居流动会在一定程度上成为他们反抗当地不公平现象的政治参与的替代物。用美国学者赫希曼的话来说,如果出走的诱因与机会的增多,而移居的代价足够少,就会降低本地的政治参与的水平。社会学家认为,经济发展一方面刺激人们走向政治参与,另一方面,它也为移居他地从事其他活动创造了更为诱人的机会,这就从而减少了本地人们参与本地公共事务的动因。

  这种情况在中国某些农村地区同样十分突出,落后地区的权力苏丹化盛行,向城市流动的机会的增加,反过来减少了当地人在本地政治参与的意愿。在政治生态日益恶化的情况下,农民中的正直的有能力、有文化的精英人物都纷纷选择脱离了农村,被迫外走他乡生活与就业。剩下来的就大多只是一些老弱无能、善良老实之辈,任土皇帝及其扈从们斩割。由于当地人抵制土皇帝统治的政治参与的压力的减轻,地方权力集团更可以有恃无恐。农村的政治生态退化就会进一步形成恶性循环。湖北李昌平向总理告状成功以后不得不出走他乡这一事实,就很说明问题。而卢氏县地方官员中的一些反争者后来都选择出走的路。这一点对于理解中国地方苏丹化为什么会具有顽强的生命力不无裨益。正是基于这一事实,如果政治体制改革不能在制度创新方面作出重大努力,这种以庇荫网为基础的地方政治顽症就很难从根本解决。

  五,关于消除地方庇护网的若干思考

  从发展政治学的角度而言,中国社会的地方苏丹化,与第三世界国家的苏丹化相比,两者形成原因、途径方面有很大的不同,后者一般是某些“苏丹式”的军事强人或政治强人主宰了整个国家政权的结果,前者则是在中国部分地区的现代化过程中,经由庇荫制关系而蜕生出来的发展综合症。正如前面已经指出的,中国现行的政治体制就其整体而言,继承了社会主义全能体制的主要政治资源,在所有的权威政体中,是一种具有较高的制度化水平,具有较强的制度规范意识及动员力、具有高度组织化的执政党对政治生活的干预能力的政治体制。中国完全可以运用社会主义国家强大的政治制度优势,通过中央政府的组织权威与基层民主的制度创新相结合,双管齐下地有效地克服地方苏丹化倾向的恶性发展。在防范地方苏丹化的方面,综合一些专家学者的建议,存在着以下可以考虑的途径:

  一,要防范地方官员内部的庇荫制关系的形成,有效控制买官卖官现象的蔓延,关键在于对地方主官掌握的近乎垄断的干部任免权和任免方式作重大的改革。按照过去的惯例,地市级党政一把手的任命一般由省委主要领导提名,然后拿到省委常委会上去“议决”通过。这种形式上“先民主、后集中”的任命模式,很容易变成主要领导的一言堂。事实上,很少有人会在这种议决中提出反对意见。一些地方“跑官”和“买官卖官”的现象层出不穷。地方官员内部的庇荫制就有了滋生的基础。干部任用制度的改革可以作为政治体制改革的一个突破口。改革个别主要领导操纵人事大权的弊端,可以相当程度上减少官员内部的庇荫制与“买官卖官”现象的发生。此外,对于违法官员的推荐与任命有责任者,政府必须严格追究其连带责任。

  二,地方司法机关与监督机关受地方政府管理,地方各级司法机关与各级地方政府的设置完全重合,造成了司法机关在财政上和干部任免上依附于地方。这种权力结构和权力隶属、依附关系使得地方司法机关无力抗衡地方权力干预,并很难避免地方司法监督系统为形形色色的土皇帝保驾护航。这是形成中国特色的地方苏丹化现象的重要结构因素,人们可以注意到这样一个事实,中国的许多地方高层腐败案件都是由中纪委处理的,而地方司法机关往往无能为力。例如,震惊全国的远华案就是显例。又如,沈阳市慕裕新、马向东贪污受贿大案之所以能在排除重重干扰之后得以最终解决,靠的是最高检察院决定将此案移交给江苏省司法系统办理。一件中央关注的大案要离省办理才能办成,由此可见地方司法对地方政府的依附性的严重程度,由此可见地方庇护制关系网的严重程度,为了使各级法院彻底摆脱地方权力的影响,将地方的司法机关与监督机关从地方政府管辖范围里分离出来,把司法机关与地方政府的依附、隶属关系变为互为独立关系,从体制上保证司法机关独立审判的权力。这种剥离不仅是指司法机关的权力产生的来源不是地方政府领导的任命,而且司法经费也不能是地方政府的行政拨款,而是依法拨款,即根据地方的税收按比率划拨,只有这样,司法权力的地方化这一弊端才能根除。地方苏丹化才可能失去司法保护伞。这是克服地方苏丹化,完善制度建设的必要途径。

  三,通过制度创新来建立有效的地方民主监督机制,支持鼓励新闻传媒对地方政治事务的有效监督,严厉治理打击黑恶势力,在发展经济与文化教育的过程中,通过制度创新来培养、提高国民政治参与的能力,发展基层民主制度,这些自上而下与自下而上的双管齐下的综合治理手段,是克服地方苏丹化的治本之策。

  最后必须指出的是,虽然,中国地方苏丹化目前只是发生于部分地区的现象,而且远没有严重到无法应对的地步,然而,问题并不在于中国有多少地方政权已经蜕变为苏丹化的庇护网政治,而在于前面所分析的苏丹化政权的一些基本症状,如权力个人化、权力运作的无规则性、以及官员内部的庇护网络,等等,在中国的地方官员中则是相当广泛地存在着。正因为如此,防范地方政权向苏丹化蜕变,在当下中国就具有十分普遍的重要意义,任何民族的现代化过程都不可能是一帆风顺的。都会遇到发展中的瓶颈与陷阱,中国人应该完全有能力与智慧,去克服自己在发展道路上出现的障碍。关键在于决心与合理的战略。 


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