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李晨阳:2010年以来的缅甸政治转型评析
来源:未知 作者:admin 时间:2012-10-16 点击:


 
  导论
  
  目前国际比较政治学界一般把当代世界的政体分为极权政体(全能政体)、威权政体和民主政体三类。政治转型指从一种政体到另外一种政体的转变历程,这三类政体之间的转换都可以称之为政治转型,其中威权政体向民主政体转型开始后的进程可分为"民主转型期"与"民主巩固期"两个阶段。第一个阶段的转型开始于威权统治发生危机而产生某种形式的政治开放,以及更加尊重个人或团体的基本公民权。当以公开竞争性选举选出民选政府时,第一阶段的转型结束。按照国外学者的观点,威权政体的"民主转型期"又可具体区分为政治自由化转型和政治民主化转型两个次级过程。政治自由化指国家对个人或团体基本权利不当限制的解除,民主化意指政治权力转移的制度化过程。缅甸1948年独立之后经历了两次政治转型,第一次是1962年3月从民主政体转变为以军人统治为主要特征的威权政体(或全能政体),第二次是从威权政体向民主政体的再转型。总体上看,缅甸独立后的政治转型呈现出否定之否定的特征。其中缅甸的第二次转型可以说起源于1988年3月~9月的民主运动。虽然1988年9月18日上台执政的仍是军人集团,但是缅甸出现了一定程度的政治开放和经济改革,比如新军人政权允许多党制的存在,1990年举行了多党制大选,放弃了有强烈理想主义色彩的"缅甸式社会主义",推动从计划经济向市场经济的转变。因此,从1988年3月至2010年11月7日新的大选举行之前,是缅甸从威权政体向民主政体转型的政治自由化阶段。从大选举行至今,由于是以公开竞争性选举产生民选政府,并且出现了政治权力转移的制度化,因此,这个阶段可以说是从"民主转型期"的政治民主化阶段向"民主巩固期"演进,这是缅甸向民主政体转型能否成功的关键时期。
  
  一、2010年大选:是政治发展的倒退还是民主化的启程?
  
  在2010年11月7日的大选中,军人长期扶持的联邦巩固与发展党(简称"巩发党")赢得了各级议会76.5%的议席(具体参见表一)。对于这次大选,国内外的褒贬不一。从各国政府的表态来看,西方国家普遍持否定态度,而泰国、印尼、印度和中国等邻国则肯定了这次大选的积极意义,但西方国家也都默认了大选的结果。在中国国内,对缅甸2010年大选的评价同样是大相径庭,有的学者认为"这是一场精心策划的游戏",还有的学者认为"缅甸2010年的选举更多地意味着一种倒退"。当然,也有的媒体和学者提出要"宽容看待缅甸军政府转型"。那么到底应该如何看待缅甸2010年的大选,关键是评价标准的问题。
  暨南大学的王子昌教授运用发展政治学理论对缅甸的政治发展进行了较有见地的分析。他认为,一个国家的政治发展,必须包括两个方面:一是公共资源的分配必须更为公平合理,这是政治发展的宗旨和衡量政治发展的价值性标准;二是权力的取得和运行是否规范,这是衡量一个国家政治发展的工具性标准;后者必须以前者为依归。笔者不否认这个评价标准的科学性,但是质疑其对缅甸2010年大选评价的适用性,或者说用单一的标准来评价是否合适?笔者认为更多地要从历史发展和横向比较的角度来看待这次大选。
  从缅甸自身的历史发展进程来看,一方面,要承认,20年来的首次大选并不能马上带给缅甸真正的多党民主,宪政架构的设计旨在确保游戏规则有利于军人集团,确保其能够在较长时间内保持对主要经济领域的控制和影响。所以,王子昌教授认为这次大选将赋予军人政治垄断以合理性,固化政治不平等。此外,这次大选确实存在明显的问题,如每位候选人要交50万缅币(约500美元)的保证金,这对绝大部分政党来说是一个沉重的负担;公务员、军警及其家人有组织地提前投票,巩发党(USDP)充分利用了原来"联邦巩固与发展协会"(简称"巩发协")和军政府的资源,而其他政党既不能利用外部资源,也不能充分地进行宣传动员;不允许国际观察员进行监督,无法保证投票、计票的公正性,等等。但是西方学者也认为,(大选中的)问题不应导致外界低估缅甸政治变化的重要意义,选举和宪政的实施将描绘出缅甸未来几年内的政治愿景--人们奋斗多年以争取实现的社会、经济及政治变革,最重要的是,人们在政治角逐中建立起相互的理解。笔者在2010年11月大选之前对在云南大学就读的8名来自缅甸的硕士研究生进行了书面调查,尽管他们都认为大选存在这样那样的问题,但他们都相信定期的大选也许会给缅甸带来许多新的变化,比如民主理念的深入和国家的进一步开放,因而不能完全否定这次选举的意义。实际上许多参选政党大选之前就表明参与不是因为大选会是公正的,而是看重大选将带来的结构性转变:军政府领导人的换代、新的立宪和政治体制以及公开讨论政治事务的空间。缅甸已受军人统治半个世纪,政治体制中引入更多公民社会和多元化因素的改革尝试自然会存在缺陷,可以评头论足,但不应一味贬斥。也有的缅甸朋友亲口对笔者说,有定期选举总比没有选举要好,由脱下军装的人担任国家总统和其他高官总比军人直接执政好。因此,这次大选是缅甸政治发展历程中非常关键的一步,而且缅甸军人能迈出第一步不容易,总体上应肯定这次大选的积极意义,推动缅甸继续实施政治改革,而不是一味地打击和讽刺。从另外一个角度看,任何一个国家政治发展道路的选择和变革的快慢,都是由当时国内主要政治力量的实力对比所决定的,没有一个既得利益集团会自愿放弃特权。审视大选之前缅甸国内各派政治力量,军人及其所扶持的巩发党占了绝对优势,怎么可能指望军人和巩发党自愿放弃权力呢?
  与1990年的大选相比,2010年的大选也有一些进步的表现。首先是选举权的范围扩大。这次大选中公民待遇的覆盖面较1990年更广,包括归化公民、客籍公民及持有临时身份证者都有权组建或参加政党并投票,1990年规定只有公民、客籍公民和移民(归化公民)有投票权。这是一个积极的进步。其次是竞选有一定的自由度。尽管军政府对大选有很多控制手段,如果考虑到这个国家的政治空间长期受限及民众结社集会自由仍被极度压制的现状,本次选举还是给予了各政党数个月时间接触选民。同时,在不违背特定法律规定的前提下,各政党可不经审查印发竞选宣传材料。第三,1990年大选时出于安全缘故未举行选举的地区更广,未参选的人数也更多,492个选区中有7个未举行选举,而且当时大量的边境地区处于反政府武装控制之下,且未被划定为独立选区。
  第四是少数民族政党对缅甸政治的影响力增大。2008年的新宪法确立了7个已经建立了以自己民族命名的少数民族邦之外的6个少数民族自治州或自治县,即佤族自治州和勃欧族、崩龙族、德努族、那伽族和果敢族自治县,这是一种新的变化,也是对民族自治权利的进一步认可。此外,通过这次大选,少数民族在联邦和地方议会中占据了与自身人口基本相当的议席,在获得各级议会席位的22个政党中有17个是少数民族政党。在联邦议会中,来自少数民族政党的议员占议员总数的11.4%,加上巩发党中的少数民族议员,基本接近少数民族占全国总人口约30%的比例。在7个少数民族邦的立法机构中,少数民族政党在其中钦邦、克钦邦、若开邦和掸邦占有25%以上的席位,这就意味着它们可以申请召开特别立法会议或对地方官员提起弹劾。这些少数民族政党也可以在这4个邦议会中单独或联合其他政党形成三分之一以上的优势来阻止巩发党和军队对地方官员的弹劾。这意味着,即便巩发党和军队启动弹劾程序,如果没有其他少数民族政党的支持,弹劾也不会达到预定目标。还有,全孟地区民主党(AMRDP)只需多增一个席位就可在孟邦占据25%的席位。总之,2010年大选后缅甸新的政治格局将赋予少数民族更多关于地方治理的发言权,这在过去是不曾有过的。
  从横向的比较来看,菲律宾、泰国这些搞了几十年多党政治的东南亚邻国在大选过程中依然存在诸多严重的问题。因此,指望缅甸20年来的首次大选就能完全做到公开、公正、自由,确实是脱离了缅甸的实际情况,也不符合事物发展的客观规律。此外,军人在议会中占有一定的比例,也不是缅甸首创,只是缅甸议会中军人议员的比例明显高于其他国家。
  缅甸2010年大选的积极意义以及可能导致的新变化已被缅甸新政府推行的政治改革所体现,但并不是说2010年大选是完美无缺的。甚至可以这样说,现在就要对这次大选做出盖棺定论式的历史评价,为时尚早。
  
  二、缅甸新政府的政治改革与新体制的运转
  
  2011年3月30日,缅甸新总统吴登盛宣誓就职,与此同时在缅甸执政22年之久的国家和平与发展委员会(简称"和发委"、SPDC,1997年11月以前为国家恢复法律与秩序委员会(简称"恢委会"、SLORC))也宣告解散。在新财政年度开始的4月1日,缅甸新政府正式运行。尽管许多西方媒体批评缅甸新政府是"换汤不换药",但是缅甸政治制度的变化不容否定,而且不以人们的喜好和看法为转移,缅甸事实上已经走入了一个新时代。从新政府成立至今,缅甸实行了一系列的政治改革,其速度之快、程度之深出乎人们的意料之外,连美国官方和学者也觉得缅甸新政府的改革超出了他们的想象。
  1.缅甸新政府的变化
  2011年1月31日~3月23日,缅甸联邦议会第一次会议在首都内比都召开。2月1日议会选举军政府第三号人物吴瑞曼(原三军总参谋长)为人民院议长,吴钦昂敏(原文化部部长)为民族院议长,两人轮流担任联邦议会议长。2月3日,联邦议会三个选举团(即人民院选举团、民族院选举团、国防军总司令提名产生的两院军人议员选举团)分别提名时任总理吴登盛、掸族人赛茂康(Sai Mauk Kham,内科医生、掸邦文化艺术协会主席)和时任国家和平与发展委员会第一秘书长吴丁昂敏乌为总统人选。2月4日,联邦议会进行了总统选举投票,吴登盛以408票当选为缅甸总统,吴丁昂敏乌以171票当选为缅甸第一副总统,赛茂康以75票当选为第二副总统。
  2月8日,总统吴登盛向联邦议会提出新政府设立34个部的议案,由于部分人员兼任部长,因此吴登盛只向联邦议会提交了30名部长候选人。其中国防部长、内政部长、边境事务部部长按2008年宪法是由三军总司令丹瑞大将直接提名。2月9日,丹瑞提名哥哥(Ko Ko)中将为内政部长、拉敏为国防部长,提名原军械部部长登泰为边境事务部部长。2月10日,联邦议会表决通过了政府部门的设置和30名部长人选。在30名部长中,现任和退役的军官26名,真正的文人只有4名,且其中担任军队高官和军政府副部长以上人员超过了70%。2月21日,吴登盛提名前陆军少将伦貌(Lun Maung)任联邦总审计长,提名前陆军准将觉杜(Kyaw Thu)为联邦公务员委员会主席。与此同时,地方议会当选议员举行会议,各省(邦)议会选举产生了各省(邦)的首席部长和部门负责人。3月30日,丹瑞签署命令,宣布自即日起解散国家和平与发展委员会,正式向新政府移交权力。同日,吴登盛和两位副总统宣誓就职,随即吴登盛总统签发命令,任命了联邦政府各部部长和各省邦行政长官,宣告新政府正式成立。
  首先是政权组织形式发生了根本的变化。在1988年9月18日~2011年3月30日之间,缅甸是由军人直接执政,全部由军人组成的国家和平与发展委员会(SPDC)是国家最高权力机构,包括政府总理在内的内阁成员由SPDC任免,不须征求民意。大选之后新成立的联邦议会成为了国家最高权力机构,并由联邦议会选举产生议长、国家总统、副总统,由总统提名的30名部长要获得联邦议会的批准。地方议会选举产生各省(邦)首席部长和部门负责人,并由总统任命。除了按照宪法规定要由军人担任的国防部长、内政部长、边境事务部部长之外,其余政府官员,包括总统吴登盛、副总统吴丁昂敏乌和赛茂康以及民族院议长吴钦昂敏、人民院议长吴瑞曼在内,全部是文职官员,不再是清一色的军人。在各省邦政府中,除了安全与边境事务负责人为军人,其余地方官员全为文官。此外,尽管军人保留了很大的权力,但国家国防与安全委员会是由文职总统任主席,共11名委员中文官有6名。还有,缅甸目前虽然是巩发党一党独大,但是多党制的架构已经建立起来。因此,不管西方国家如何批评,缅甸新政权已经具备了民主政体的躯壳。
  其次是实现了国家和军队领导人的新老交接。从1992年至新政府开始履行职责之前,丹瑞大将一直是国家的最高领导人,集SPDC主席、三军总司令和国防部长于一身,2003年8月以前还兼任政府总理。貌埃副大将从1993年开始担任SPDC副主席、三军副总司令兼陆军司令,与丹瑞一起组成了军政府的领导核心。经过大选之后,78岁的丹瑞和74岁的貌埃不再在新政府和军队中担任职务,实现了国家和军队领导人的新老更替。新任总统吴登盛66岁,副总统吴丁昂敏乌和赛茂康都是61岁。此外,年轻的敏昂莱上将接替丹瑞出任三军总司令,梭温中将取代貌埃担任三军副总司令。还有,这次丹瑞是一退到底,不仅辞去了军职和国家最高领导人职务,也没有出任执政的巩发党主席来继续维持自己的影响力。而奈温1981年辞去总统职务之后,改为担任执政的缅甸社会主义纲领党的主席来实现对国家和军队的控制。因此,丹瑞、貌埃的彻底退出使缅甸真正实现了国家和军队领导人的年轻化。
  2.新政府大力推行政治改革
  缅甸新政府履职后,尤其是从2011年8月开始,在政治领域实行了持续的深度改革。
  首先是主动减少了在政治领域和社会层面的控制。如放松了出版审查,提高新闻报刊杂志的自由度;减少对私营媒体的控制,公开议会会议过程,允许一些外国记者旁听和采访议会的一些会议和报道反对党活动;允许议员和媒体批评政府的政策和做法,允许外国媒体在缅甸设立记者站,允许昂山素季的图片出现在报纸的首页。2011年6月,缅甸解除了对体育、娱乐和彩票等期刊的审查。2011年10月8日,国家新闻审查与登记署长丁瑞(Tin Shwe)在接受自由亚洲电台采访时甚至表示:缅甸的审查机制跟民主实践是不相容的,所以应该解散这一机构。据《缅甸时报》报道,缅甸政府于2011年12月9日公布新法规,共计54种商业期刊、杂志和书籍无须在出版之前经过政府审查,并且在通过新的媒体法律前,教育及宗教刊物也将转为"自我审查"制度,同时宣传部长吴觉山表示政府将放宽对电影和录像的审查。不过新闻媒体还必须继续接受严格的审查,有官员透露政府不久后也会放宽新闻审查。政府还解除了对国外网络和媒体的封锁,从2011年9月开始,Facebook、Twitter、BBC、YouTube、缅甸民主之声和美国之音等国外网站都能上网浏览。
  其次是在改善人权方面做出了较大的努力。新政府上台伊始就重新批准国际红十字会人员到缅甸监狱进行探视。吴登盛总统在2011年5月16日签署减刑令和大赦令,规定凡是被判处死刑的犯人都被减为终身监禁,其他犯人减一年服刑期。5月17日,14600多名犯人获释。10月12日,吴登盛总统再次颁布大赦令,释放了6000多名犯人,其中包括近200名政治犯,有一些是知名反对党领导人。11月15日,曼德勒5名僧侣为抗议当局继续关押余下的政治犯而举行了示威活动,得到了几百名当地民众的支持,政府也没有对这次僧侣的抗议进行镇压。9月5日,缅甸成立了国家人权委员会(NHRC),它由15名退休的官员和学者组成。政府表示该组织将独立运作,该委员会已经给吴登盛总统写了一封公开信,呼吁释放所有被关押的政治犯,并于12月对克钦邦难民进行了调查,号召冲突各方恢复当地安全和稳定。2011年8月17日,政府公开呼吁流亡国外的民主人士回国帮助重建经济,政府将与这些人士合作,而不是追究罪责。缅甸还于2011年10月11日通过了《劳工组织法》,规定工人可以组织工会并有罢工的权利。罢工组织者要向当局提前14天申请,告知参加人、时间和地点,并避免涉及水、电、消防、卫生和通讯等公共设施,这也是缅甸1962年以来首次允许罢工。12月2日,缅甸通过了《和平集会游行法》。该法共8章24条款,规定示威者可以手持旗帜和政党标志在政府大楼、学校、医院和大使馆以外的地方进行示威、游行和集会,但要求参与游行示威者,在活动前5天向政府提出申请并获得政府部门的同意。2012年2月1日缅甸人民院议长吴瑞曼会见了联合国缅甸人权状况特别报告人昆塔纳(Tomas Ojea Quintana)一行。缅甸政府还允许昆塔纳参观了永盛监狱,并同意其与部分在押囚犯代表进行了座谈。
  第三是加强法制建设。缅甸共有八百多部法律,其中约一半为独立前英殖民时期的产物,甚至还有一部分更早前英属印度殖民时期的法律。尽管目前缅甸正处在从军人政权向民主政体的转型期,变数较多,但总体上缅甸新政府的执政理念已向法治化方向发展。新政府上台后,已修改和新发布法律15部,还有若干法律的起草、修改等工作正在进行中。2012年4月22日,缅甸第一届联邦议会第三次会议继续召开,会议一致通过废除了"与外国人交往法"。
  3.各级议会按照民主法制规定正常运转
  联邦议会第一次会议除了选举正副议长、总统和法官外,议员还讨论了征地、救灾、新闻审查制度、军队强制劳役、地区产品在国内流通、民族歧视、对掸族政治犯大赦等敏感问题,向政府提出了质询。这在以前是不可想象的。虽然巩发党和军人议员在议会中占据了多数席位,但是他们表现都很低调,他们的作用主要是以数量优势阻止议会修改宪法中关于军人作用以及总统资格条款。人民院和民族院议长对于议员的讨论采取公开和自由的态度。人民院和民族院两院都设立了财政委员会、公共事务委员会、权利委员会,在这些委员会中,除了巩发党议员参加,还包括了三分之一的反对党议员,且没有一名军人议员。
  2011年8月22日,联邦议会第二次会议在内比都开幕。此次会议不仅审议通过多项法律修正案,涉及经济、教育、税收等领域,议员们还就经济改革、民族和解等议题进行了讨论。吴登盛总统在会议上作了新政府工作报告,人民院议长吴瑞曼表示议员应为了人民和国家利益提交议案,审议修改法律,要听取全体人民及国际社会的建议和意见。在这次会议上,人民院与民族院就一项议案发生了争议。10月28日,民族院议长兼联邦议会议长吴钦昂敏提出一项动议,两院法案通过后,在提交总统签署之前,应先送联邦宪法法院审查是否符合宪法。当部分议员表示赞成后,吴钦昂敏未追问有无反对,便宣布该动议记录在案。在人民院,以吴瑞曼为议长的人民院议员普遍反对这一动议,认为宪法没有明确规定的情况下,民族院无权为议会通过法案多加一道程序,这样做会削减议会的权力。他们通过一项要求推翻该动议的决议案,理由是吴钦昂敏提出动议时,未给予议员反对的机会,因而从程序上来说是不合法的。表面看来这是个程序问题,实际上它关系到议会与宪法法院的分权问题,这是2008年宪法运行以来议会中第一次重要交锋,最后联邦议会全体会议撤消了民族院的动议。
  2012年2月1日,联邦议会第三次会议召开,会议就国家计划法草案、2012年联邦财政预算法草案、2012年财政分配补充法草案等作了讨论。这是自1988年以来缅甸首次公开讨论政府的预算。2012年7月4日,联邦议会第四次会议召开,预计本次会议将审议通过外界颇为关注的《外国投资法》及其实施细则。
  但是,军人在缅甸政治中的主导地位仍然是不可触动的红线。2011年8月30日,人民院一独立议员提出取消"国家紧急状态法"的议案,遭到了人民院的否决。内政部长哥哥和占绝对多数的巩发党议员一致反对此议案,理由是"国家紧急状态法"对于保障国家安全和法律秩序非常重要。
  4.缅甸新政府推行政治改革的动力与推动者
  缅甸新政府就任之后推行了较大幅度的政治改革,这出乎多数人的意外。那么,吴登盛政府为何要改革?是谁主导了这场改革?笔者与很多缅甸的官员、学者、NGO以及西方的学者探讨过这个问题,答案并非完全一致。
  关于改革的动力,多数缅甸人认为改革的动力来自于内部,即新上任的政府主要领导人意识到缅甸不改革就没有出路,几十年来积累的社会矛盾就会总爆发。与其被动应付,还不如主动变革。吴登盛总统2012年1月向《华盛顿邮报》解释改革动机时说,受到了人民的鼓励;英国《经济学人》杂志认为,变革的动力来自将军们内心长期的焦虑;新加坡南洋理工大学缅甸问题学者觉山韦(Kyaw San Wai)认为,缅甸新的领导层有改革的真诚意愿,其中包括已经退休的前政府高官,"他们明白缅甸现在有多落后,在民族主义精神的感召下,他们决定迎头赶上"。中国也有学者认为改革的真正动力来自军队内部,"缅甸政府已意识到改革才是确保国家安全与稳定的最好方法"。
  1988年3月~9月的缅甸民主运动可以说是对奈温推崇的缅甸式社会主义不满的大爆发,2007年8月~9月的袈裟革命对军政府是一次较大的冲击,但总体而言,目前缅甸并没有到革命的临界点,连昂山素季也认为缅甸不会发生阿拉伯之春那样的革命。笔者认为,缅甸新政府改革固然有内部的需求,更多的是外部的压力导致的。首先,缅甸新政府如果不改革,与西方国家的关系还是难以缓和,新政府不能获得国际合法性。尽管印度、中国、东盟等都认可缅甸新政府,但这并不够,缅甸新政府的国际合法性主要来源于以美国为首的西方国家的态度。其次,美国对恐怖主义分子和独裁者的战略发挥了较大的心理震撼力。冷战结束后,尤其是"9o11事件"以来,美国对全球的独裁者和恐怖分子进行了持续的打压,米洛舍维奇、卡拉季奇被送上国际法庭,萨达姆被处死,2011年5月本o拉登被美国特战队员打死、8月卡扎菲被凌辱并处死,这些事件对缅甸军人上层产生了较大的影响。此外,从突尼斯、埃及等国肇始的阿拉伯之春在西亚北非有愈演愈烈之势,缅甸本身面临西方的压力,美国一大批学者、NGO数年来一直试图搜集丹瑞反人类罪和战争罪的证据,拟把他送上国际法庭;缅甸国内以昂山素季为首的反对派同样对军政府构成压力。因此,可以说,在国内外的压力之下,缅甸军政府的高层领导人试图以政治改革换取自身的平稳过渡和生命财产的安全。
  改革开始于新政府上台之后,因此,对于谁是改革的真正决策者和推动者,缅甸国内外同样有争议。缅甸国内有的学者认为,丹瑞虽然退休了,但是外界纷传的国家最高委员会实际上存在并一直在运作,所以,是丹瑞决定改革并亲自制定改革的计划。有个别的缅甸人也赞成这种看法,认为丹瑞是退而不休。但来自中国、美国、英国的部分学者也指出,改革的决策是丹瑞做出的,但具体的实施是新任总统吴登盛在操作。这种看法得到了缅甸总统首席政治顾问吴哥哥莱等人的认可。英国的缅甸问题专家罗伯特o泰勒2012年1月26日在香港甚至对笔者说,丹瑞在享受高尔夫,对目前的国家事务几乎不发表意见。笔者认为,新政府的政治改革首先得到了丹瑞的支持,如果没有丹瑞的首肯,缅甸政府内部对此肯定有不同意见,但吴登盛的改革措施几乎没遭到任何人的抵制,而吴登盛本身没有如此大的影响力和控制能力,只可能是丹瑞在支持。
  从现在的态势来看,人民院议长吴瑞曼是吴登盛总统在改革问题上的重要盟友,尽管两人在发挥政府、议会的影响力方面有分歧乃至竞争。一般来说,军队内部同样会有部分官兵希望和支持改革。由于现任三军总司令敏昂莱是丹瑞力排众议破格提拔的,因此,军队总体上是紧跟丹瑞并保护丹瑞利益的。此外,现在已经辞职的副总统吴丁昂敏乌以及宣传部长被西方媒体认为是反对改革、贪腐严重以及与中国关系密切的代表人物。
  
  三、民盟、昂山素季在缅甸民主化进程中的角色和作用
  
  由于昂山素季领导的民盟在1990年大选中获得了压倒性的胜利,因此,昂山素季的角色是缅甸政治转型过程中无法回避的现实问题,也是缅甸与美国关系能否实质改善的核心问题。
  1.昂山素季和民盟对2010年大选的抵制
  在美国的强烈建议下,2009年昂山素季与缅甸军政府的关系发生了一定的变化,昂山素季本人也对民盟进行了改造,成立包括20名中央执行委员和128名中央委员的新领导机构,可以说为参加2010年大选做了一定的准备。但是在2010年3月8日大选相关法律颁布之前,民盟和昂山素季对于是否参加新大选就有分歧,还有相当一部分民盟成员要求1990年的大选结果必须得到承认,尽管这是很不现实的。2010年3月8日一系列大选法律的颁布及其相关条款的出台标志着昂山素季将被彻底排除在未来缅甸政治之外,这是民盟和昂山素季难以接受的。因此,民盟内部对是否注册并参加大选分成了对立的两派,其中时任民盟主席吴昂瑞、民盟中央执委吴钦貌瑞主张申请注册并参加新大选,温丁、年温、翁坚和汉达敏等另外4名民盟中央执委则主张放弃注册。由于昂山素季会前比较明显地表明了她的态度,2010年3月29日举行的民盟中央委员会会议决定民盟不参加政党注册。
除了大选法律过于苛刻之外,导致民盟做出抵制新大选决定的另一个重要原因是,以民盟现有的实力,即便是重新注册和参选,也不大可能像1990年那样赢得大选,而只是在议会中有部分席位。
  昂山素季于2010年4月29日向缅甸最高法院提出申诉,要求不解散民盟,但到5月6日的原有政党重新注册截止日期为止,缅甸最高法院并没有做出回应,这就意味着民盟当时已基本从缅甸政治舞台中出局。根据民盟的声明和民盟中央副主席丁吴等人的谈话,民盟不会"放弃人民",将继续参与社会公益事业。民盟放弃重新注册后,以吴钦貌瑞、吴丹迎为首的部分民盟成员另组全国民主力量党(National Democratic Force),成功注册并参加了大选。
  2.昂山素季被释放后政治策略的调整
  2010年11月13日晚,昂山素季被解除软禁,但是昂山素季被释放在缅甸国内引起的轰动略微超出了专家们事先的估计,尤其是昂山素季政治策略调整的速度和幅度大大出乎人们的意料。首先,昂山素季没有公开批评和谴责11月7日大选中存在恐吓和舞弊现象。如果昂山素季批评大选不公正、不自由,可以在国内外引起更大的反响,国际社会的关注度也会更高。但昂山素季无论是公开演讲还是在会见外交官和新闻媒体时,都刻意回避了这个最敏感的问题,没有攻击缅甸军政府操纵大选。其次,昂山素季表示愿意和军政府最高领导人丹瑞大将对话,愿意和在大选中获胜的巩发党合作。昂山素季在演讲中公开表示,她不恨拘留她的人,她与这些人没有个人恩怨,也没有对任何人的仇恨;为了国家利益,她愿意与所有人合作,愿意与任何对国家有善良愿望的政党合作,包括巩发党;她还希望与丹瑞大将直接对话。昂山素季在演讲中还提到,她经过长期思考之后,发现与政府对抗并不能在实质上改变缅甸政局,因而希望有条件地与政府合作,鼓励政府在民主道路上的一步步变化,这才是符合缅甸发展的道路。她希望用"非暴力、和平革命"的方式促进缅甸的民主化进程。第三,昂山素季没有公开要求西方国家继续制裁缅甸。
  进入2011年之后,昂山素季的变化更大,她首先是同意与吴登盛总统见面,后来又同意民盟重新注册,并且参加补选。虽然有人认为她重新去竞选议员是自降身份,但她指出,"从政之人不应考虑个人荣辱得失"。面对有人分析缅甸新政府是想利用昂山素季参加补选来获取新政权的国际合法性、进而说服西方取消制裁、昂山素季与新政府的合作是在冒险,她并不为所动,强调"只要有利于国家,就让他们(当局)利用我好了"。此外,尽管对于议员誓词有不同意见,但昂山素季和民盟的其他议员还是于2012年5月2日正式就任,昂山素季也指出这是为了人民的利益。
  因此,尽管民盟党内有人反对她的转变,但更多的人认可她的变化,因为在缅甸这样的国家推进民主化,不仅需要理想和原则,更要有合乎现实的策略。尤其是民主的本质就是相互妥协和折中,而不是一派对另外一派的专政;民主的大厦也不是一夜之间就可以建成。不过国内外的专家还指出,尽快颁布系统、科学、成熟的治国方略是昂山素季和民盟必须尽快完成的重要任务。能否在改善民生、促进国内民族和解方面有所作为将决定民盟在2015年大选中的前景,也将决定昂山素季本人在缅甸历史上的地位。
  3.昂山素季与新政府关系的改善
  昂山素季与缅甸新政府之间的良性互动是2011年缅甸民主化进程得以继续推进的关键。对昂山素季重新出狱后策略的调整,新政府投桃报李,增大了昂山素季的自由度,不仅允许她频频与国际政要会晤,还同意去蒲甘等地礼佛和巡视勃固,邀请她参加纪念她父亲昂山将军的烈士节活动,也没有禁止她出席2011年8月8日的民主运动23周年纪念日大会。2011年8月12日,昂山素季与劳工部长吴昂季经过会谈之后达成了4点协议,核心内容是为了国家的安定和发展,民盟将与政府在政治、经济和社会领域加强合作。8月19日,昂山素季首次与吴登盛总统在内比都举行了一个小时的会晤。次日,昂山素季还参加了在内比都国家会展中心举行的经济发展研讨会,并与边境事务部长登泰少将、社会福利与救济安置部长兼劳工部长吴昂季等人在茶歇期间交谈。昂山素季称此次会晤令她"感到鼓舞"。昂山素季此后明确表示,不赞成缅甸出现北非那样的暴力革命和政治骚乱运动,缅甸正在发生的变化使她相信新政府是在真心进行政治变革。这意味着昂山素季转向了与政府合作的务实态度。昂山素季的这种政治态度也极大地影响了缅甸各民主政党。2011年11月4日,缅甸总统吴登盛批准修改现行《政党注册法》,取消对政党注册以及参选人背景的诸多限制,为民盟重新合法注册和昂山素季参与政治扫除了法律上的障碍。11月18日,民盟正式表示将重新注册为政党并参加即将举行的议会补选,昂山素季表态支持民盟角逐议会席位。11月25日,民盟按照新修改的《政党注册法》正式向缅甸联邦选举委员会提交政党重新注册申请。11月30日,昂山素季正式对外表示她将参加议会补选。2012年1月5日,民盟被选举委员会批准重新注册为政党。这表明昂山素季和民盟回到了政府所规定的法律体制内活动。
  4.2012年4月1日的议会补选评析
  3月14日,昂山素季首次在官方媒体发表竞选演讲,宣布民盟的三大目标是法治、国内和平和修改宪法。在2012年4月1日举行的议会补选中,民盟赢得了45个议席中的43席,执政的巩发党只获得1席。总体上而言,这次补选使有关各方大跌眼镜,甚至出乎民盟和昂山素季本人的意外。
  民盟之所以在补选中大获全胜,主要有以下几个方面的原因。首先,与其说这次补选是民盟的胜利,不如说是昂山素季个人的胜利。补选之前的竞选中,昂山素季几乎跑遍了所有的45个选区,她所到之处,人头攒动,人们奔走相告。如果不是昂山素季亲自出马,很多选区的民众并不会积极参选并投票给民盟。其次,由于西方政要和媒体反复宣扬这次补选是缅甸政治改革真实性的试金石,并把补选是否公正、自由作为取消对缅制裁的先决条件,因此,缅甸新政府和巩发党高层都希望通过这次补选彻底改善与西方国家的关系,加之补选的席位只占议会总议席的7%,并不影响巩发党在议会中的绝对主导地位,因此,巩发党并没有在补选中全力以赴,也没采用非正常手段。第三是人心思变过程中存在着一定的非理性。从某种程度上说,由于治国无方,缅甸人民已经厌倦了军人以及与军人有密切联系的巩发党的统治,只希望有新的领导者,并不管新来者的执政能力。在这次投票中,许多选民连民盟的候选人是谁都不看,看到民盟的"战斗孔雀"标志就划钩。尤其是巩发党在首都的3个选区失守,表明很多公务员及其家属也没有投票给巩发党。
  补选的结果显示了昂山素季和民盟在缅甸政坛的强大影响力,也改变了缅甸的政治生态,对2015年的下届大选是一个指引性的风向标。但是巩发党并非会坐以待毙,补选后的巩发党也深深地意识到了危机、挑战以及自身的不足,因而决定重新调整战略,加强党建,以在2015年大选中保持优势。从现在到2015年大选还有三年的时间,正如吴登盛总统首席政治顾问所指出的那样:两年前我们无法估计到缅甸今天所发生的一切,那我们又怎么能肯定巩发党在下次大选中将无所作为呢?
  
  四、缅甸政治转型与民主化的发展趋势
  
  缅甸刚刚建立起来的新政治架构是目前缅甸国内政治力量实力对比所决定的,与当前缅甸的政治生态比较吻合。在过去的一年多时间里,缅甸的民主化进程取得了引人注目的成就,但是面临的挑战也是严峻的。此外,缅甸的宪法并非得到了所有阶层的认可,除民盟之外,少数民族政党要求修宪的呼声也比较高。因此,现在就说缅甸以相互包容的方式创造了一种新的国家转型模式,尚为时过早。
  1.缅甸民主化进程面临的主要挑战
  虽然说历史是人民群众创造的,但在关键时刻,精英的互动是决定性因素。因此,缅甸新政府与执政党内部的互动及其与昂山素季的互动在很大程度上决定着缅甸民主化进程未来的走向。尽管民族问题(包括2012年6月在若开邦爆发的佛教徒与罗兴伽穆斯林的冲突)是影响缅甸民主化进程的重要变量,甚至可以这样说,民主化在缅甸也许将不会出现很大的波折,但是民族问题的解决要比民主化问题更为复杂。限于篇幅,笔者拟单独撰文分析民族问题与缅甸民主化进程的关系。
  (1)缅甸政府与执政党高层内部的互动
  着眼于权力的争夺以及下届大选后的总统大位,缅甸政府与执政党高层之间的矛盾已经凸显,其中副总统吴丁昂敏乌的辞职是重要的信号。
  副总统吴丁昂敏乌提出辞职的根本原因是与现任总统吴登盛的矛盾激化后被彻底边缘化。在军政府时期,作为和发委的第一秘书长,吴丁昂敏乌虽然排名第五,位列吴登盛之后,但他代表军政府最高领导人丹瑞大将行使权力,政府部长的任免都是他签署。所以,那时吴丁昂敏乌是实权人物,而在军政府中排名第四的总理吴登盛只是执行者。新政府成立后,吴丁昂敏乌对于副手的角色很不适应,虽然分管经济,但凡事都不能做主。吴丁昂敏乌曾经多次反对吴登盛的决策,单独召集部长们开会,但都无功而返,最后在政府里成为没有什么实权的闲人。因此,对于吴丁昂敏乌而言,不辞职意味着更多的难堪。而前最高领导人丹瑞不出面干涉使吴丁昂敏乌的辞职变为可能。吴丁昂敏乌曾多次向丹瑞反映他在政府里的尴尬地位,请求丹瑞干预,但丹瑞始终不表态。由于在私人关系上,吴丁昂敏乌与丹瑞更加亲近一些,平时来往也更多,因此,尽管吴丁昂敏乌曾多次提出辞职,但吴登盛一开始摸不清丹瑞的态度,所以不予批准。后来看到丹瑞始终不出面干涉之后,吴登盛也就明白了丹瑞的心态。2012年7月1日当吴丁昂敏乌再次提出因健康原因辞去副总统职务时,吴登盛总统趁势批准。丹瑞不表态的主要原因是,吴登盛和吴丁昂敏乌都是他自己挑选的接班人,现在吴登盛干得不错,推出的改革措施得到国内外的肯定,也没有触及丹瑞和他家族的利益,所以他不愿意让吴登盛对吴丁昂敏乌让步。这也反映了缅甸独特的政治传统,最高领导人退休之后很少干预继任者的决策。此前,前军政府二号人物貌埃的亲家、前工业部长吴昂栋(巩发党第一书记)被免去联邦和平缔造委员会主席职务,吴昂栋很生气,甚至扬言辞去议员职务,但是貌埃也没有出面干涉。
  不过吴丁昂敏乌辞职并不会对缅甸政坛产生严重的后遗症。目前缅甸现政府中和吴丁昂敏乌关系比较好的几个副部长已被免职,可以说吴丁昂敏乌在政府中的势力已被基本肃清。由于吴丁昂敏乌属于议会中军人议员推出的总统候选人,在联邦巩固与发展党内并无职务和影响力。加上在过去的两年内,吴丁昂敏乌被西方媒体贴上了贪腐的标签,被认为是通过与某邻国的诸多合作项目赚取了不少黑钱,缅甸国内民众也是这么认为。因此,吴丁昂敏乌的辞职对缅甸政坛不会产生大的影响,他和他的支持者近期也不大可能再掀起什么风浪。依照宪法,为填补吴丁昂敏乌辞职后留下的空缺,缅甸联邦议会已于2012年8月15日选举由军人议员团推举的前海军司令年吞上将为副总统。
  但是议会、政府与执政党之间的矛盾将对今后的缅甸政局产生较大影响。目前缅甸议会、政府以及执政党之间还存在较为明显的矛盾和分歧,斗争的背景主要是围绕2015年大选之后的总统职位。首先是总统吴登盛和联邦议会议长吴瑞曼之间的矛盾。吴瑞曼在4月1日的补选之前曾提出给军警和公务员增加工资,但是吴登盛以政府财政紧张为由拒绝。此外,吴登盛和吴瑞曼暗地里还争夺谁是缅甸民主化改革的核心推动者地位。其次是巩发党和政府、议会之间的矛盾。巩发党领导人多次公开宣扬,巩发党不是执政党。原因就是大选靠巩发党,但是哪些人进政府当部长、副部长以及总统、副总统,巩发党根本没有发言权。新政府成立后,巩发党对政府以及总统、副总统没有任何的制约,巩发党对政府的重大决策也没有影响力。4月1日补选结束后,巩发党上下也感受到了巨大的压力。因此,最近在考虑吴丁昂敏乌辞职后的接替者时,巩发党总书记吴铁乌明确表示,如果他去政府任职,那么巩发党在2015年大选怎么办?在军政府统治时期,吴铁乌就长期担任巩发党的前身"巩发协"的总书记,被认为是熟悉党群工作而且又非常能干的军政府领导人之一,曾被认为是2010年大选后总统的有力竞争者之一。从目前看,吴铁乌确实在大力加强巩发党的建设。如果巩发党在2015年大选能再次胜选,谁又能保证吴铁乌不会自己提出担任总统职务呢?
  (2)昂山素季和民盟的走向
  昂山素季从偶像到领袖的转型充满挑战,尽管她在2010年11月被释放之后调整其策略,但从目前来看似乎还不够。虽然美国和缅甸国内多数人都认为昂山素季是缅甸民主化进程继续推进的关键性人物,但同样认为,缅甸的民主化进程只靠她一个人是绝对不行的。昂山素季需要吴瑞曼、吴登盛的配合,更需要军队的支持。由于昂山素季在国外风头过盛,在国外发表演讲时也不把Myanmar作为国名,依旧用Burma,这使得缅甸政府和国会对她颇有微词。2012年6月28日,缅甸大选委员会再次向民盟发出书面通知,再次提醒民盟要尊重缅甸宪法,必须按照缅甸宪法规定称呼缅甸国名。此外,自今年6月以来,昂山素季频频出访,并且有些讲话过头了。现在昂山素季与吴登盛、吴瑞曼的关系已不如以前密切。
  另外,昂山素季和民盟不注重与其他合法政党进行沟通与合作,将会影响到2015年大选的走势。实际上民盟没有笼络到多少人才,基本上是一个一人党,党内没有成熟的决策体系,大的决策都是昂山素季一个人定。还有,民盟作为一个声名卓著的政党,但迄今为止没有颁布党的政治纲领,这很难让人相信民盟未来能把国家治理好。与民盟和昂山素季形成鲜明对比的是,最近吴登盛总统特别邀请不包括民盟在内的10个政党领导人进行座谈,这次沟通取得了很好的效果,这10个政党都同意支持吴登盛总统的改革。随着昂山素季光环色彩的减弱以及缅甸民众理性的增加,2015年大选可能存在较大的变数。
  (3)现代民主政治文化的不足
  民主是游戏,人人都遵守游戏规则是民主政体正常运转并发挥功效的关键。但是缅甸多数人既没有对民主精神的准确把握,也不熟悉民主的实践操作。笔者今年在缅甸的三次田野调查都发现,当前缅甸民众对政治发展、民主化、经济发展与外资等重大问题的认识差别很大,总体上很不熟悉民主的实质和具体操作,理想主义和民族主义色彩较重,市场意识比较缺乏。NGO是一个国家社会政治发展的重要推动力量,但数量众多的NGO如果缺少政治认同,在体现社会多种思潮的同时,可能影响社会意识的融合。还有,缅甸民主政治的分裂传统令人担忧。缅甸从近代民族解放运动开始,领导集团一直不停地分裂,从历史上的我缅人协会、反法西斯人民自由同盟、联邦党、社会主义纲领党、恢委会与和发委以及到今天都是如此,吴丁昂敏乌的辞职以及清洗所谓的反改革者在很大程度上是新分裂的开始。
  (4)缅甸经济的发展与社会结构的分化
  经济发展对政治发展的重要性主要在于前者提供了阶级基层状况变化的基础,因而也提供了各种政治力量互动的基础。缅甸经济发展水平的低下造成了威权政权的力量远比民主力量强大。一方面缅甸的中产阶级极为弱小,而中产阶级是现代民主政治的重要主导力量。另一方面缅军以及执政的巩发党囊括了缅甸的大部分人才,是目前缅甸纪律性最强、组织最牢固、管理水平最高且掌握了政权的力量,在缅甸的社会结构中占有绝对优势。缅甸的中产阶级和职业知识分子在人口中占的比例极小,这样的人口结构和社会结构显然不利于民主转型的巩固和发展。即便是缅甸经济能按照缅甸现政府计划的8%左右的速度发展,中产阶级要成为缅甸社会结构的主体也需要较长的时间。
  此外,缅甸近年的政治发展之所以比较顺利,主要是缅甸的民众希望国家能更快地发展起来,而不要陷入无休止的政治争斗中,因此,缅甸民众对新政府寄予了较高的期望,希望新政府的经济政策能更加开放和有效,他们的生活水平能得到较大的提高。如果在新政府的领导下,缅甸的经济依旧举步维艰,民众对新政府的信心和兴趣就会大为降低,从而影响民主转型的平稳进行。
  (5)国际社会尤其是以美国为首的西方国家对缅甸的政策
  不否认很多美国人确实信奉民主和人权,但对于美国政府而言,民主和人权只是一面用来争取利益的旗帜。在过去的20多年间,美国不遗余力地在缅甸推动民主化,可谁又看到美国要求沙特、文莱这样的绝对君主制国家民主化,谁看到美国对发生在泰国、巴基斯坦的军人政变实施制裁呢?因此,美国政府要求缅甸民主化的主要目标并非是美国对民主和人权多么重视,恐怕在缅甸建立一个亲美的政权是关键目标。2011年3月以来,缅美约定以行动对行动来推动双边关系的发展,但目前的情况是缅甸基本做到了美国所要求的,而美国对缅甸的政治改革的回应滞后,尤其是没有取消制裁和给予大量援助,缅甸政府对此很不满意。如果西方国家对缅甸的援助和投资不能有较大幅度的增加,缅甸新政府继续推动政治改革的动力将下降。
  2.缅甸民主化进程的发展趋势
  (1)缅甸的民主化进程近期内不可逆转,但一帆风顺的可能性甚小,政局总体平稳中可能有动荡
  缅甸新政府一年多来的执政举措体现了缅甸和发委2003年宣布、2004年启动的七步走民主路线图的特征,同样也是军人政权在国内国际的压力下,按自己的步伐主动走向开放和转型的一个典型案例。国际社会对新政府从怀疑到持比较乐观的态度,接触、鼓励新政府向更开放的方向前进已是包括西方在内的国际社会的基本共识。但是,当改革进入到深水区时,是否会遭到国内既得利益者的反弹仍然是未来缅甸政局发展的一个变数。此外,从菲律宾、泰国民主化进程的历史经验来看,很难指望缅甸的民主化会是一帆风顺。
  (2)昂山素季和民盟在本届议会任期内不可能完成修宪,昂山素季在2015年大选后出任总统也基本不可能
  虽然昂山素季和民盟确实想在本届议会任期之内修宪,主要内容是减少军人在议会中由三军总司令指定的议席,修改关于任职资格的规定(其中关键的两条是总统、副总统必须熟悉军事事务,其配偶和子女不得拥有外国国籍),但实际上修宪是不可能实现的,因为本届议会中军人议员和巩发党议员占了绝大多数。昂山素季和民盟要想成功修宪,唯一的可能性是民盟在2015年大选中获得多数议席,即便如此,总统、副总统家人不得拥有外国国籍这一条是不太可能被改的。不过目前军人已经表态,减少军人在议会中的固定议席可以考虑,但这是一个长期的过程。为什么明知不可能修改,昂山素季和民盟还要提出修宪呢?其实这是一种选举战略。现在吴登盛总统已宣布缅甸改革进入第二步,目的是发展经济和改善民生。如果现政府在这方面有所作为,民盟在下届大选之前无法拿经济说事,那么就要利用政治话题来吸引关注,其中军人议席过多和总统、副总统必须熟悉军事等条款就可以被用来大做文章。巩发党的前景,也与昂山素季和民盟是否犯错以及现政府经济建设成就大小紧密地联系在一起。
  (3)2015年大选是缅甸政治转型能否实现软着陆的关键
  在2015年大选中,缅甸军人和政府能否保持中立,选举委员会能否发挥很好的组织作用,各政党能否都遵守民主的游戏规则,是新的大选达到自由、公正、公平标准的关键。如果民盟在新的大选中赢得多数议席,能否顺利实现权力的交接又是至关重要的。总之,只有像印尼那样,顺利举行2~3次全国性大选,才可以说缅甸的民主化进程实现了软着陆。
  
  来源:《领导者》总第47期(2012年8月)

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