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罗斯福：宪政精神
丰雪心
(转自《行政法论坛》)
近来重读了威廉·曼彻斯特(William Manchester)著于一九七三年的《光荣与梦想——一九三二——一九七二年美国实录》的第一部《应运而起》。本书着重记载了罗斯福上台至珍珠港事件爆发年间的美国历史。
说到罗斯福，人们首先想到的是“新政(New Deal)”，而对新政背后的含义，可谓仁者见仁、智者见智：左派看到国家垄断资本主义；右派看到社会主义；经济学家看到凯恩斯主义、福利经济、以工代服……不一而足。而我看到的，则是宪政精神!
新政出台的背景是一九二九——一九三三年席 卷全球的主要资本主义国家的“大萧条”。读着本书第一章的《最惨的一年》，实 在有触目惊心之感，恍炮有如我国大跃进的自然灾害时期，与我们想象中的那
种富足的美国的景象相去太远。在这种危机的环境下、平日运行良好的究政遭 到了前所未有的挑战。本章对此有详尽的描写：
“……哥伦比亚大学校长尼古拉斯·默里·巴特勒对学生们说，极权主义 制度培养出来的人，‘比民选制度培养出来的更聪明、更坚强、更勇敢’。”
“……艾尔·史密斯认为，应该把宪法收起来，‘束之高阁’，直至危机过去 为止。……《世界周刊》……竟发出这样的呼声：‘任命一个独裁者吧!”，
“……共和党参议员戴维·A·里德索性地说：‘如果美国什么时候需要一 个墨索里尼的话，那就是今天了。’”
在这种氛围之下，这是一个国家的宪政最为脆弱之时，只要有哪一个野心 家轻轻伸手就能以独裁专制取代民主宪制。这种诱惑是如此之大，很多国家无 不因此而倒下。事实上，德国就是在这个时候倒下的。似乎是一种巧合，就在罗
斯福就任总统的那一年那一个月(一九三三年三月)希特勒也在德国开始实行 独裁。这种对照，意味深长地暗示了当时在美国出现民主大倒退、宪政土崩瓦 解、强人政治登场的可能性不仅仅只是一种猜测，而是一种现实。
那么，罗斯福是不是野心家呢?从本书的叙述来看他绝对是一个好弄权势、 擅玩阴谋之人。如本书第二章《罗斯福!》所述：
“……小阿瑟·施莱辛格说得好，罗斯福是‘天生当总统的’。历史上很少有 人能像他那样左右自己所处的时代。他在政府里惯唱独脚戏，喜欢发号施令。
……W．M．基普林格说，他从没见过有哪一位总统‘像这个罗斯福这样拥有无 上权威。’埃德弗林说，罗斯福手下的助手和内阁阁员好比听差似的，‘事事都是 总统自己作主’。阿瑟·克罗克报告说，罗斯福‘是老板，是发电机，是钟表的发
条’。尔利·摩根索写道，罗斯福‘任何时候都是统治者’。”
而那时的美国人民，也心甘情愿地将几乎等同于独裁者的大权双手奉送给 他：‘‘约翰·根差后来也说：罗斯福当时如果想搞独裁，易如反掌，‘我们往往忘 记，罗斯福初任总统的百日之中，国会自觉自愿授予总统的权力是何等庞大，何
等空前，何等的凌驾一切啊。就是德国国会给希特勒的权力，也不过如此。”
但罗斯福终于没有变成希特勒，美国没有变成纳粹德国，其中的关键，当然 是在于罗斯福本人的克制。依书中所述，他并非没有动念取消国会，搞大权独 揽，“最初，他(罗斯福)打算先让国会通过伍丁那个‘挽救银行’的法令，随后就
打发议员们回家休息，由他运用总统大权来办事。要是这样做，举国上下本来也 会一致支持的”。甚至在罗斯福作出第一次就职演说后，“加利福尼亚州莫尼卡 市的威尔·罗杰斯在打字机上记下了这样一句话：‘就是罗斯福一把火烧了国
会，我们也会大声欢呼说，‘好啊，火到底点着啦!”’只因当时民众求变之心太 切，“可以说怎样变都行，只要快变就是”，连以前日子安稳时视为神圣不可侵犯 的金科玉律也可以一笔勾销。
但最终，罗斯福没有实行这最初的想法，因为他“还是主张遵循宪法来办 事”。在这里，宪政的精神深入到他血脉之中，使他这么一个权力欲、支配欲不下 于古今中外任何一个大权在握者的人在最有机会独揽权柄之际，还是自觉地选
择将自己约束在宪政的轨道之中。
罗斯福在新政中的很多做法，不仅在当时，就是在现在仍是被目为对正统 资本主义思想的“离经叛道”。如卡尔·戴格勒(Carl Degler)著于一九八四年的 《一个民族的足迹》(Out
of Our Past)中谈到新政时所持的态度无疑是十分赞同 罗斯福的所作所为的，但该书第十三章之第三次美国革命》的第二节《放任主义 的终结》中指出，“按照课本上的定义来说，田纳西河流域管理局无疑就是社会
主义”。既然这位总统可以在经济政策上背离(我并不说“背叛”)美国的传统思 想，又怎能保证他不在宪政问题上也来一个颠覆性的操作呢：但有一点需要引 起大家关注的是，传统是一种根深蒂固的思维定势，而不一定仅表现为惯性行
为。几乎所有自称或被称为“反传统”的人，最终会发现传统在他伤身上以一种 令人啼笑皆非的“另类”形式浮现出来。因为传统往往是任何一个受过文明教养 的人的思维起点，正如人不能自己举起自己，反传统者往往最后也落入传统之
中。罗斯福的“新政”有很多措施是与正统资本主义的“放任自由”确实不大一 致，但他的作为其实没有超出美国思想中另一个传统：实用主义。卡尔·戴格勒 将田纳西河流域管理局定性为社会主义性质之后马上又说：“但是，讲求实际的
美国人(尤其是住在田纳西河流域的美国人)不曾因为这一事实而彻夜不眠。” 因此可见，是实用主义的传统压倒了放任自由的资本主义传统，·罗斯福并没有 背离美国的传统精神。
认识到达一点，就不难理解罗斯福最初在解散国会和遵循宪法之间稍一犹 豫的一刻，看似是极微妙极危险的一刻，其实是早被命定抉择落于后者的一 刻。宪政精神是美国传统中最深远、牢固的一环，它本孕育于民主自由之思想，
最终却成了起脱这一母体而存在，甚至反过来维护、巩固这一根源的守护神。尤 其像罗斯福这种出身豪门、自幼接受正统教育的人来说，他本质上是一个保守 主义者，宪政的精神是他的骨髓、他的血脉、他的安身立命的信仰，他不可能背
叛它。
不过，虽说不能背叛，但不等于完全没有背离，这一点在一九三七年罗斯福 试图改组最高法院，以塞入支持新政的法官时表现得最为明显。本书在第五章《保守派死灰复燃》中说到：“总统后来对朋友说，那时他跟着首席法官休斯宣读誓词，读到‘维护美国宪法’这几字，‘真想说’是的，可那是我所理解的宪法，十分灵活，能应付民主制度中的任何新问题……”有了这种观念，罗斯福于是开始了以行政冲击司法的努力，借口最高法院法官年老力衰、办案延误，要增设一名法官如入司法系统工作(事实证明这个借口纯属捏造)。罗斯福这番辛劳自有他理据充足的原因，最高法院确实是太保守，是妨碍新政推进的绊脚石。但这种做法破坏了最高法院和宪法超然于党派政治之上的传统，动摇了宪政及三权分立的根基。这里是一个基本原则的问题，像上面所说是解散国会以推动新政；还是保留国会作立法机构，通过说服(如“炉边谈话”等方式)、引导来维系宪政的尊严、保证新政的法制性?此处也一样，是改组最高法院，还是仍旧通过说服、引导来实现新政的合法性?当然，改组最高法院与解散国会相比，“大逆不道”的程度远远不如，但其背叛宪政的实质是一致的。罗斯福当时获得连任便开始打司法机构的主意，谁能确保他在位越长不会出现“权力使人腐化”，他“所理解的宪法”最终不会跑得走了样，完全站到原有的美国宪法的对立面上去呢?
在这个时候，宪政精神再一次发挥了应有的作用，只是这次守护宪法的力量来源当然不是罗斯福本人，而是美国民众。书中写道，右派马上积极反对罗斯福改组最高法院的意图，“可是，社会上也掀起了一股自发的抗议浪潮……尤其
出人意料的是参议院中的独立自由派……竟也坚决支持法院一方”。原因是他们认为‘‘自由派事业的胜利，决不能靠玩弄骗局，往投票箱塞假选票，也不能靠在法院里添人，把持院务”。仅在四年前，这个国家的人民还“不管总统要怎么
干，全国都愿听命，甚至求之不得”，转瞬间，尽管人们极大地受惠于罗斯福的新政，对他本人的狂热却反而退减了。这种看似“忘恩负义”的心理状态却恰恰是 宪政精神深入人心的必然结果。在危机逼在眉睫之际，失去理性是人之常情，就
如溺水的人抓着一根稻草也当成是救生圈一样。而事实上在那个千钧一发的关 头，罗斯福也的确需要有这么一种狂热的民意作其支柱来推行标新立异的新 政。但当危机缓和、理性回归之时，宪政精神再次浮现于人们的抉择行为之中，
罗斯福就不能再指望有着宪政精神的民众竟会支持他超出宪政所授予的权限 之外的行为。本书作者也指出，罗斯福是判断上出现错误了，人民拥护他连任是 认可他作为总统、从事行政工作的领导地位，而不是认可他可以超越行政领域、插手司法运作。
到此，对于宪政精神保证了美国的民主政体度过其他国家(如德国)不能度 过的大危机的卫护作用，可以来一个总结：在危急关头，普通民众会因惊恐欲绝、丧失理性而抛弃宪政，对独裁的暗示作出举手投降的姿态；而管治精英以至对宪政精神的深刻理解和信奉，一方面发挥强势领袖的作用领导国家步出危机，另一方面又最大可能地维持了宪政的持续性。而在相对稳定时期，宪政精神深植于社会大众思维方式之中，有效地抵制管治精英受权力腐化而作出侵害宪政的行为。正是宪政精神的普遍受到接纳乃至信仰，再加上平民大众和统治阶层的共同维护，才确保了美国宪法能历二百多年而一字不变地传承下来，且在实际政治生活中发挥常盛不衰的作用!
《读书》，1999，7
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