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张千帆:联邦国家的中央与地方立法分权
来源:admin 作者:admin 时间:2010-02-01 16:23:10点击:0

作者:张千帆
来源:作者博客


    内容提要:本文通过比较研究,探讨了联邦国家的中央和地方立法分权,包括联邦权限、各州权限以及地方政府的宪法地位。联邦制的启示在于,要实现中央和地方关系的法治化,有必要从宪法上合理配置中央和地方的立法权。虽然联邦国家的中央和地方分权历经变迁,但还是有章可循,而联邦国家的立法分权模式为中国的中央与地方关系法治化提供了可资借鉴的经验。
    
    关键词:联邦,中央与地方,立法分权
    
    英文标题:Federal Division of Central and Local Legislative Powers
    
    一、引言
    
    中央和地方的立法分权是法治国家的重要宪法问题。在联邦制内,不同国家的权限分配极为不同。[1]例如虽然同属美洲,北美和中南美洲的联邦国家就体现出截然不同的权力分配。这主要是因为北美和南美的联邦主义传统存在相当大的差异。北美是前英国殖民地,有着悠久的自治历史,因而联邦制被认为是将自治殖民地整合为一个国家的自然选择。但拉美国家先前是西班牙和葡萄牙殖民地,在高度集权之下只有很有限的自治,因而联邦制只是被作为将集权政府分权化的一种手段。除了魁北克之外,美国和加拿大继承了新教伦理、洛克的社会契约论和英国自然权利理论,拉美国家则继承了罗马天主教的等级制和波旁王朝的绝对主义;相对来说,前者要比后者更适合一种多中心联合起来的分散权力结构,后者的联邦制则具有浓厚的中央集权色彩。[2]当然,近年来,某些拉美联邦国家也开始推行分权改革,但是仍然难以彻底脱离集权传统的桎梏。[3]总的来说,各联邦国家的分权模式不仅取决于本国的需要,也在很大程度上受制于本国的政治文化传统。
    
    本文通过比较研究,探讨了联邦国家的中央和地方立法分权,包括联邦权限、各州权限以及地方政府的宪法地位。联邦制的启示在于,要实现中央和地方关系的法治化,有必要从宪法上合理配置中央和地方的立法权。虽然联邦国家的中央和地方分权历经变迁,但还是有章可循,而联邦国家的立法分权模式为中国的中央与地方关系法治化提供了可资借鉴的经验。
    
    二、联邦权限
    
    1.制定基本法律的权力
    
    一般来说,联邦制的一个主要象征是各州或省自行制定宪法以及其它基本法律的权力,但是未必所有联邦国家都毫无例外地拥有这类权力。美国各州几乎有绝对的自由决定内部宪法结构,但是宪法第4条的“共和保障条款”授权联邦保证各州政府的共和形式,因而联邦至少在理论上可以干预各州的宪法和政府体制。最高法院曾经判决,“共和保障条款”不能受到司法审查,因而由国会全权实施。[4]美国各州负责制定自己的刑法、民事侵权法、合同法、财产法、公司法、行政程序法等基本法律,但是联邦负责制定劳资关系法和有关贸易的法律。联邦也对涉及州际贸易的事务制定刑法。一开始,国会只是惩罚明显的损害联邦利益行为,例如叛国、海盗、制造假币、伪造政府文件、在联邦土地上从事犯罪活动、贿赂法官、抢劫邮车或盗窃邮件。但在20世纪,国会将州际贸易或征税权力作为跳板,规定了大量刑事罪名,例如在没有交税的情况下赌博或占有毒品,因而大大扩展了联邦刑法的范围。
    
    相比之下,加拿大的权力分配有所不同。由于加拿大宪法专门是为了纠正美国联邦权力太有限的弊端而设计的,因而制宪者对中央政府赋予更多权力。1867年宪法第91和92条规定,加拿大联邦有权对31项事务立法,包括刑法、刑事程序法、合同、婚姻和离婚等美国保留给各州的事项,但是民法、民事诉讼程序法、民事和刑事案件管辖权规则、劳动法和地方贸易则由各省负责立法。[5]加拿大的联邦刑法典适用于全国,但是所有的联邦罪行都是由联邦检察官在省法院起诉的。联邦对刑法的垄断是不完全的,因为各省可以通过规定罚款和监禁来实施省法。虽然联邦否决一度限制了省的刑法,各省刑法在现代蓬勃发展并经常和联邦刑法发生重叠,因而加拿大法院一般将刑法作为联邦和省的共有权力领域。魁北克省则通过解释和翻译技巧,对联邦刑法典发展了独特的理解。和美国一样,加拿大相当部分的私法是省法,而不是联邦法律。但即便是在完全属于省的领域内,加拿大也为联邦保留了重要的控制权,例如联邦政府任命每个省的正副省长和高级法官,而副省长可以自行或根据省长命令对任何省法案“保留”一年意见,从而允许他临时否决任何省法案。联邦政府也可以在一年时间内行使无限的否决权(disallowance),并要求地方承担符合加拿大整体利益的任何任务。假如联邦政府行使了所有这些权力,那么加拿大将变得集权得多。好在联邦的保留权和否决权虽然在早期一度频繁使用,最近的一次还是在1942年,后来再没有用过。
    
    和美国与加拿大相比,南美国家的地方立法权受到更多限制。巴西宪法第21和22条列举了授予联邦的权力,包括制定民法、刑法、程序法、选举法和劳动法。阿根廷宪法第75条列举了委代给联邦的权力,包括制定民法、商法、刑法、矿产法、劳动法和社会保险法。和其它拉美国家不同的是,墨西哥允许各州制定自己的基本法,商法和劳动法除外,但是各州的民法、刑法和程序法基本上是从首都的基本法照搬过来。某些联邦国家的中央政府有权定义州内的宪法结构,例如南非宪法授权各省采纳自己的宪法,但是要求它们获得宪政法院的确认。省宪必须符合联邦宪法,但是省的立法和行政结构及程序没有必要和联邦一样。[6]
    
    对于十分复杂的联邦制——俄罗斯,不同性质的联邦主体享受不同的权力。1992年3月,俄罗斯通过了《联邦条约》,由三部分组成:20个共和国中的18个签署了条约,鞑靼斯坦(Tatarstan)和车臣拒绝签署;地区(oblasts)和领地(krais)签署了另一个协议,自治区(autonomousokrugs)和犹太人自治州(autonomousokrugs)签署了第三个协议。条约延续了前苏联时期不同单元的不平等地位,也没有改变不同单元的疆界。共和国有权制定自己的宪法和基本法律,而地区和领地从原先的行政区变为联邦主体,但是并没有共和国所具有的设计政府和制定宪法的权力。
    
    2.联邦专有权力
    
    除了国防之外,各国对于联邦应该具有什么专有权力并没有共识。即使缔结条约和发行货币的权力也未必是联邦独有的,例如阿根廷就授权各省在国会同意的前提下和不同主体缔结条约的共有权力。加拿大的条约未必是最高法律,因为联邦缔结条约的权力受到狭隘解释,以至如果条约处理了宪法分配给各省管辖的事务,那么联邦政府就不能单方面为了实施条约而通过立法。美国联邦宪法虽然禁止各州发行纸币,但并没有分配发行一般货币的权力。在美国历史的相当长时期,商业流通中相当部分是州银行发行的货币。1865年,国会才通过对州银行发行的货币征税优占了金融控制。加拿大和美国的分权方式略有不同,1867年宪法第94条规定了28项中央专有立法权,包括公共债务和财产、贸易和商业管制、失业保险、财政增收、公共信用借贷、邮政、军事与国防、渔业、铸币与货币发行、银行、版权、移民以及有关财产、公民权和司法程序的统一规则。
    
    非洲联邦国家的宪法似乎受美国和加拿大影响比较大,分权模式颇为类似。埃塞俄比亚宪法第51条列举了联邦政府在内的21项权力与职能,包括经济社会发展的整体政策规划、公共健康、教育、科技等方面的全国标准和基本政策标准、财政、货币、对外投资等方面的政策、调节州际与对外贸易等。尼日利亚1999年宪法规定的联邦专有立法权主要是全国性事项,以及第68条的弹性条款)。类似地,苏丹1998年宪法第110-111条按照事务的性质规定了联邦的18项权力,包括国家安全、外交事务、联邦、州、地方政府机构选举的组织、联邦税收、关税、对外贸易等,并明确排除了各州对州际贸易和其他联邦事务的权力。(第117-118条)。
    
    相比之下,南美联邦国家的宪法体现出更明显的中央集权特征。例如阿根廷不仅为联邦政府规定了一长串立法权,而且明确授权其促进经济繁荣和人类发展。宪法第75条列举了委代给联邦的权力,国会有权制定对实施这些权力而言所有合适的法律。联邦权力包括优占和专有两类不同的立法权,其中优占立法权包括民法、商法、刑法、采矿法,专属立法权则包括海关法、航运法、国籍法、公民身份法、破产法、伪造货币和伪造国家文件惩办法、税法和征兵法(宪法第52、75(12)、126条)。巴西1988年宪法第21条也规定了诸多联邦权力,包括维持国际关系,宣布战争、和平与紧急状态,规制货币、汇率和矿产,运行或规制电台和电视广播、邮政和联邦警察。第22条规定了29项联邦专有权力,主要涉及国家的基本法律事项、财政制度、征收制度、能源制度、信息传播制度、交通制度、国家机构组织制度以及社会组织制度等,其中某些权力和第21条有重叠。墨西哥1917年宪法第73条列举了联邦权力,包括劳动立法、联邦刑法、石油、煤矿、贸易、电力与核能、金融服务等。
    
    在拉丁美洲的联邦制中,委内瑞拉可以说是最集权的。不仅立法权高度集中于联邦,而且法律适用也是中央化的,因而委内瑞拉的联邦制可以说是有名无实。委内瑞拉1961年宪法授予联邦政府广泛权力,包括外交、国防、入籍、货币、税收、军队、矿产、征用、航行、交通、通讯、银行和农业改革,以及“根据其性质或类别与其相关”的事务,也就是隐含的联邦权力。和美国与墨西哥不同的是,这种隐含权力和明确授权之间未必存在任何联系,且国民大会全权决定某事项的性质或类别是否属于中央权力范围。委内瑞拉对隐含权力的特定理解允许联邦任意扩大权力范围。[7]1999年宪法虽然加强了地方分权,但是第164条仍然规定了11项限制州权的中央事务清单。
    
    和南美联邦国家类似,印度中央政府掌握着巨大的经济权力,负责制定绝大多数的经济立法。印度1946年宪法授权联邦议会对国防、核能内政、外交、防空、航空、铁路、邮电、银行、保险、货币、外贸、外汇以及重要税收等重大事项享有专有立法权,共计96项之多。[8]之所以如此,主要是因为立宪时期的思维造就了中央单方面控制的权力格局。印度立宪者和许多人都希望,中央政府能在一个极不均衡的国家有效指导经济增长、保护弱势群体权利并减少政治与经济摩擦。在立宪过程中,政治放权被认为是不可避免的,但是经济放权却因为语言、族群以及传统政府形式的不同而未被认真考虑。尼赫鲁和社会主义党派希望实行中央计划经济来发展工业,减少贫富差距和州际争议并增进区域均衡。另外,联邦议会可以通过简单多数随意改变州的边界,总统甚至可以取消州。类似地,巴基斯坦联邦立法权也多达60多项,其中包括国防、外交、邮政和电报、货币、外汇、另外,如果国家宣布进入紧急状态,联邦议会可以就全国或部分地方的任何事项行使立法权。
    
    德国的《基本法》第73条规定了联邦专有权,包括外交与国防、联邦国籍、迁徙自由、货币的发行与控制、度量衡的制定、关税统一和物资运输自由、商业与航运条约、联邦铁路和航空运输、邮政与电话通讯、工业产权、版权与出版法,以及有关刑事警卫、自由民主的基本秩序之保护、联邦或各州的生存和安全之维持,和联邦与各州之间的合作。
    
    在1993年议会和总统的流血冲突之后,俄罗斯新宪法造就了威权总统体制,联邦制也带上了集权型的单一制特征。宪法第71条为联邦保留了广泛的专有管辖权,除了主要法典的立法权(不包括行政诉讼法)之外,还包括司法管理、联邦财产的控制、金融、信贷及关税调节、联邦预算和税收、交通和通讯、能源生产、货币和财务机构、价格政策、邮政、军队、国防和安全、外汇和国际经济关系、统一市场的法律原则等。(1993年宪法第71条)
    
    3.联邦与各州共享权力
    
    虽然美国宪法没有明确规定联邦和各州共有权力的概念,法院通过“领港调控案”等判例承认范围广泛的州际贸易属于联邦和各州分享权力的领域。不少联邦国家的宪法都明确规定联邦和各州的共有权力,例如德国《基本法》第74条规定了范围广泛的共有权力,包括民事与刑事法及其判决与执行,法院组织和程序,结社与集会法,有关武器和炸药之法律,公共福利,有关经济之法律——如煤矿、工业、能源、商业、贸易、银行、股票交易和私人保险、核能的和平生产与利用,劳工法——包括企业的法律组织、工人保护与社会保险,对经济权力的滥用之防止,教育、科学与研究之调节与促进,农业生产之促进与食物供应之保障,土地法和房产交易,对危及公共健康的传染性疾病之防治,对食物、饮料、烟草及生活必需用品的市场供应之保证,公路交通和高速公路的建造与维修,废物处理与大气污染之控制。
    
    最后,德国的州在没有联邦授权的情况下启动自主征税和调控政策能力更有限,因为德国的优占理论比美国更宽泛。[9]《基本法》第72(1)条规定,州只有在联邦没有立法的情况下才能行使共有权力,因而州不得征收联邦已经规定的税。在联邦没有明确优占的情况下,美国的州也比德国有更大的空间调控私人活动,因为最高法院以尽量避免优占存在的方式解释法律,因而各州经常可以在联邦已经全盘干预的领域继续调控。《基本法》第72(1)条则隐含了更宽泛的优占原则。相比之下,只要联邦没有明确优占且州税符合宽泛的宪法限制,例如州税不得歧视联邦机构和州际贸易,美国各州可以和联邦分享任何征税权,因而无论在获得还是保持收入方面都比德国有更大的灵活性。在1994年修宪之前,只要联邦在相关领域启动了立法程序,州法就被认为受到优占。即使在修宪之后,联邦法律在制定之后就优占州法,而无须等到生效。
    
    瑞士宪法第3条规定:“如果其主权没有受到联邦宪法的限制,州拥有主权并行使所有没有被委托给联邦权力的权利。”因此,州和联邦共享主权。某些属于联邦的专有管辖权,例如铁路、邮政和电信系统,在这些领域联邦雇用人员直接经营并自负盈亏。有些则属于州的专有管辖权,例如政教关系,日内瓦等州实行政教分离,其邻州则用纳税人的钱支付教会人员工资。但在绝大多数领域,联邦和州之间的权力并不存在截然分离。绝大多数的联邦法律都是由州和地方政府实施的,而州也在其专有管辖权领域接受联邦补贴,例如联邦政府为州的大学提供资助。教育是地方自治最强的领域。每个州都有自己的学校体系,自由选择教科书和教师。在经过长期努力之后,联邦宪法第27条对各州统一规定了义务性教育的学龄。现在联邦对大学录取作出了一般规定,联邦经济部控制职业学校,虽然后者仍然属于州。瑞士也没有联邦警察,联邦范围的案件取决于州警察的合作。[10]在经济领域,宪法第31条强调贸易和工业在全国的自由。只有联邦法律才能限制贸易自由,且公民可要求复决。除了采取对保护健康和商业诚信有所必要的措施之外,州没有权力限制贸易自由,但是州可以限制提供食品和饮料的公司数量,以免出现过度竞争。1978年,瑞士选民和多数州加入了宪法第31e条,以保证联邦和州共同稳定经济发展。
    
    在瑞士,从社会保险、高速公路和环境保护到农业补贴、高等教育资助和联邦税率变化,联邦权力的任何扩张都必须通过修宪。修宪必须通过州的“双多数”:代表各州的州委员会(CouncilofStates)必须具备多数才能通过立法,且多数州必须通过公决才能批准修正案。和西欧其它国家不同的是,瑞士在1950-80年期间的联邦权力实际上相对下降了。绝大部分公共部门的扩张都发生在州这个层次,而州也掌握着几乎绝对的税收自主权。虽然各州的生活水准存在着显然的差距,联邦在均衡方面的作用相对较小。[11]
    
    巴西宪法明确规定了共有权力。第23条规定了联邦、各州和地方政府的联邦、州和地方政府有12项共有立法权,包括公共救助、医疗、就业、文物保护、文化、教育、科技和环境保护等领域。联邦权力仅限于建立“一般规则”,各州在存在联邦立法的情况下只能制定补充立法。但在联邦优占之前,各州在共有立法领域内享有完全的立法权。另外,即使对于宪法授予联邦的权力,也可以通过联邦立法委代为各州。虽然第21条的权力是不可委代的,但是联邦可以通过法律授权各州在第22条的列举权力范围内立法。
    
    虽然墨西哥宪法体制没有给共有权力留下太大余地,宪法本身也没有这个概念,但是最高法院在不同的意义上用了这个词,也就是不同层次的政府可以对同样的对象征税。[12]另外,1917年宪法第37条授权联邦、各州和地方政府在人类居住和环境保护领域中共同合作(concurrence)。但是联邦和州确实存在一些共同权力,例如第18条规定联邦和州政府为治疗流浪儿而共同设立特别机构,第73条第17款规定联邦有权在“一般通讯通道”领域内立法,意味着各州有权在地方性通讯通道领域立法。在这种情况下,一个事项的一部分由联邦、一部分由各州立法。和其它拉美三国不同的是,墨西哥宪法并没有将民法和刑法完全授予联邦,因而各州具有剩余权力制定自己的民法、刑法和程序法,一般也被认为是各州和联邦的共有权力。[13]另外,在州权保留条款之下,宪法规定一些事项由州和联邦的共同的执行,例如国会应当立法规定在联邦和州之间关于教育职能的分配。类似地,阿根廷宪法没有明确规定联邦和各州的共有权力,但是法律界认为这类权力是存在的,譬如保护环境和原住民的权力。[14]
    
    巴西和委内瑞拉宪法规定了共有立法权。巴西1988年宪法规定了16项共享立法权,主要涉及财税制度、经济与城市发展立法、商业注册、法庭服务支出、生产和消费、文物与古迹保护、教育文化、法律援助等(第24条)。委内瑞拉1961年宪法允许联邦和各州存在共有权力,但是联邦政府的中央化实际上使这类权力失去作用。由于1961年宪法第136条和1999年宪法第156条详尽规定了联邦政府的权力,各州和地方权力相当有限,且共有权力必须具备联邦法律依据。直到1980年代后期开始提倡放权,共有权力概念才重新复活。1961年宪法第137条规定:“国会可以为了促进行政分权,通过每个院成员的2/3多数表决,将属于联邦权力范围内的特定事务分配给各州或市镇。”1980年代后期开始分权运动后,联邦、各州和地方政府分享宪法分配给“国家”(State)的几乎所有权力,例如保护协会、企业、家庭和改善农村人口的生活条件等。1990年,委内瑞拉实施《地方分权组织法》,不仅将一系列属于联邦的权力转移到州,而且预言以后将逐步下放更多权力。但是部分由于各州不具备行使新权力的行政或财政能力,权力下放实际上相当缓慢。1999年宪法第165条明确规定了共有权力,但是共有事项由联邦基本法和各州发展法按照相互依赖、协调、合作、负责和辅助原则决定。
    
    俄罗斯的中央和地方分权是一系列政治斗争和谈判的结果,因而缺乏宪法上的稳定性。《联邦条约》并没有澄清联邦和单元之间的关系,尤其是共有立法权仍然是一滩浑水。1993年宪法第72条列举了共有立法权,包括土地使用和处理、矿产资源、水和其它自然资源、公共医疗设施、社会福利、文化、教育、休闲和科学设备等。联邦、地区和地方政府所承担的共同责任有环境保护、住房、执法、国家财产的界定以及地方自治组织的一般原则。[15]第78条为解决管辖冲突提供了一种机制,联邦可以将权力转移到单元或反过来。第11条第3款规定,双方“总统”可以通过双边条约相互委代权力。到1996年,俄罗斯总统已经和9个共和国总统签署协议。此后,联邦总统又和十几个州和自治区签署协议,此外还有100多个处理共有权力的条约。之所以允许条约形式来调整权力的实际分配,首先是因为双边条约比修改联邦宪法更为容易,因而使俄罗斯联邦更为灵活,避免使联邦和单元之间的权力关系过早宪法化。其次,这种安排允许具体情况具体处理,并承认联邦内部的单元之间存在显著差异,从而允许“能者多劳”——那些更有行政和财政实力的单元应承担更多的责任。但是这种分散谈判制度使联邦关系过度取决于短期政治考虑。例如在叶利钦在1996年总统选举之际就和若干单元签署了分权条约,希望通过联邦让步获得对他个人的支持。一大堆的双边条约造成了莫斯科和地方政府关系的任意性,且具体的谈判内容和范围都很难受到限定。[16]
    
    巴基斯坦宪法第142条规定,联邦议会有权就“共同立法事项表”的任何事项制定法律;[17]省议会有权就未列入“联邦立法事项表”和“共同立法事项表”的任何事项制定法律,也有权就“共同立法事项表”的任何事项制定法律,但受143条规定的“联邦至上原则”的制约。印度各州在不和联邦冲突的前提下,也可以和联邦共享以下权利:刑法及其实施、经济和社会规划、工商业垄断、内陆的水上运输、港口管理、禁毒。但是联邦可以利用宪法第356条,在州的“宪政机制失败”的情况下颁布总统法令。实际上,这一条款被频繁运用,有时用来阻止反对党控制州政府,有时则用来增加执政党或某政治领导人的优势。这种政治操纵使中央政府失去信誉,也恶化了印度的中央和地方关系。
    
    某些非洲联邦国家的宪法也规定了中央和地方的共有权力,例如苏丹1998年宪法第112条规定了广泛的联邦与各州共有的权力;联邦政府在全国行使共有权,各州政府根据联邦法律授权行使这些权力。尼日利亚1999年宪法也规定了30项中央与地方共享的立法权力。南非1995年宪法并没有规定中央固有的立法权,但是附件4规定了中央和地方分享的立法权。如果满足一定条件,中央还可以通过法律干涉地方独占的立法权(第44(2)条)。

    三、各州权限
    
    1.各州专有权力
    
    美国没有专门规定各州的专有权力,因而各州权力实际上是随着联邦权限的进退而调整的。加拿大宪法则明确规定各省有权对16个具体领域立法,包括人权和财产权。1990年代以后,印度开始实行放权,各省的专属权包括公共秩序、警察、教育、地方政府、道路交通、农业、土地和地税、渔业、有限的工业和贸易、公务委员会以及除了最高法院之外的司法系统。[18][19]
    
    阿根廷宪法第121条规定,各省享有宪法明确保留给它们的权力和所有没有委代给联邦的权力,包括创设地方政府机构、选举省长和州议员的权力,而不受联邦干预。在某些限制条件下,它们甚至有权签署国际条约。阿根廷宪法第121条规定,在一般情况下,各州不得行使委代给联邦的权力,尤其是不得制定有关贸易、航海、货币或建立海关的立法,也不得在国会已制定的情况下制定民法、刑法、商法或矿产法。
    
    俄罗斯的地方权力是中央各派系之间政治斗争的产物。为了争取地方支持,政治人物一般会承诺地方很多自主权,但是在政权稳固之后则可能收回部分自主权。例如在政治改革早期,戈尔巴乔夫随意性地鼓励地方自治,是为了争取他们反对中央官僚。等到苏联面临解体,他才提供一个比较完整的1991年《新联邦条约》,但是那时为时已晚。叶利钦同样靠打地方自治牌来争取政治支持。1991年7月,他一下子将四个州提升为共和国,直到苏联解体后才开始重新加强对地方的控制。1991年竞选的时候,叶利钦为了和前苏维埃夺权,呼吁各个共和国吸收尽可能多的权力。[20]1992年3月,为了满足地方和少数民族精英,以放权为宗旨的《联邦条约》出台,重新分配了预算、财政和援助。1993年12月,俄罗斯通过公民复决批准了《联邦宪法》。新宪法没有改变《联邦条约》的单元结构和权力分配模式,但试图向更为集权和均衡的联邦制方向发展。1993年后,叶利钦平息了议会反对派,因而不再需要笼络地方领导人,并将注意力转移到中央和地方关系。《联邦宪法》的最终版本删除了联邦主体的“主权”,且联邦总统有权中止他认为违反联邦法律或人权的地方政府法令(第85条第2款)。虽然宪法第3条第5款规定了地方自决原则,但是第4条强调联邦完整和不可侵犯,排除了脱离联邦的权力。宪法宣称联邦主体平等,但是这种平等是不完全的,例如共和国仍然保留自己的官方语言(第68条)和起草宪法的权利,但是新宪法尽可能减少了特殊待遇。结果,参与了宪法复决的20个共和国中只有9个超过了50%参与率和多数支持。[21]因此,俄罗斯政治权力的下放实际上是为了获得地方支持而采取的政治策略。在其它国家,政府分配利益以获取政治支持也是常事;例如在美国,官员也在竞选期间分发合同和援助等物质利益,但是这种行为并不影响联邦关系。在俄罗斯,官员则是通过调整联邦关系来获得个人支持,从而必然对联邦权力关系产生持久的影响。[22]
    
    2.各州不得行使的权力
    
    一般来说,各州不仅不得行使联邦宪法明确禁止各州行使的权力,而且也不得与合宪的联邦权力发生抵触或侵犯宪法保障的公民权利。例如美国联邦宪法第1条第10款明确禁止各州“缔约、结盟或组成邦联;制造钱币、施放信用券、或允许除金银以外的东西成为偿付债务之手段”;各州“不得通过仅针对个人(BillofAttainder)或进行事后惩罚(expostfactolaw)之法律,不得通过法律来破坏合同责任,或授予贵族头衔。”在没有国会同意的情况下,“除了为执行质量检查法而成为绝对必须,任何州不得对进口或出口施加关税”,“不得和其它州或外国势力缔约或结盟,并除了遭到侵略或在不允许延误的紧急危险中,任何州不得投入战争。”
    
    1961年的委内瑞拉宪法第18条规定了各州不得行使的权力,尤其不得为国内市场设置障碍,例如各州不得设立海关、进出口税或国内外物资的中转税,也不得在消费品进入州内市场流通之前征税或禁止消费州外生产的商品。总的来说,1961年宪法授予各州有限的明确授权和所有的剩余权力,但是禁止其行使某些权力。[23]1999年新宪法延续了旧宪法的指导思想,但是删除了禁止各州行使某些权力的条款。尽管如此,各州仍然无权行使1961年宪法禁止的权力。阿根廷宪法第121条规定,在一般情况下,各州不得行使委代给联邦的权力,尤其是不得制定有关贸易、航海、货币或建立海关的立法。
    
    3.剩余权力的归属
    
    对于宪法没有明确规定的权力——也就是“剩余权”(residualpower),各国的归属各有不同。总的来说,剩余权的分配存在三种模式:联邦所有、各州所有或两者共享。大多数联邦国家的剩余权归各州所有,但也有少数国家采取联邦所有或共享模式。[24]
    
    首先,只有个别国家规定剩余权为联邦所有。巴基斯坦宪法授权联邦议会单独享有剩余的立法权,可以就三个职权表中的未尽事项进行立法。另外,如果联邦院以出席并参与表决议员的2/3多数通过决议,联邦议会就可以针对决议中指明的各邦立法项目行使立法权;如果有两个或两个以上的邦通过决议要求立法,联邦议会也可以行使立法权。
    
    少数国家规定剩余权由联邦和各州共同行使,例如加拿大宪法规定,剩余权由联邦和省分享,联邦的剩余权力包括紧急状态权力,以及为“和平、秩序和良好治理”而对没有完全分配给省的所有事务的立法权,各省则保留规制“具有地方或私人性质的所有事务”的剩余立法权。苏丹1998年宪法也规定,没有明确分配给联邦和各州的权力由它们共同行使。
    
    大多数联邦国家的剩余权为各州所有。美国宪法第10修正案明确规定,剩余权由“各州”和“人民”享有。1917年墨西哥宪法第124条借鉴美国联邦宪法第十修正案,将没有明确授予联邦的剩余权力赋予各州。两者的区别是,美国宪法第十修正案并没有“剩余”二字。事实上,邦联条款第2条包含“明确”的字眼,但在修宪过程中经过争论之后,决定不放入“明确”二字。1857年的墨西哥宪法第117条已经用了“明确”,目的是创造一种更为确定的联邦分权制度。[25]类似地,阿根廷1853年宪法明文规定各省享有剩余立法权,并有权制定政治、经济、社会事务的法律(第121、123条)1988年巴西宪法第25(1)条规定,各州拥有宪法未禁止其拥有的权力,似乎剩余权力的范围并不取决于宪法授予联邦的列举权力,但是巴西法律界的理解是各州拥有没有授予联邦和地方政府的权力。俄罗斯宪法条约则将剩余权力归共和国所有,包括外交关系和经济政策在内的重要权力被作为14项共有权力。[26]埃塞俄比亚宪法第52条规定,各州保留没有明确授权联邦独自行使或与各州共同行使的所有权力。
    
    当然,剩余权归州所有未必意味着州权更大。例如1961年的委内瑞拉宪法第17条明确定义了各州拥有的权力,并将不属于中央或市镇的剩余权力赋予各州。尽管如此,由于联邦权力已经一览无遗,州权必然所剩无几。1989年,委内瑞拉国会制定了逐步放权的法律,将联邦原先主管的计划、家庭保护、教育、文化、体育、就业、医疗、农业和工商业发展、环境和消费者保护、公共住房和工程等事务转移到各州,但是并未形成系统的实施计划。
    
    四、地方政府权限
    
    联邦宪法一般只规定联邦和各州之间的权力分配,州或省以下的地方政府则作为隶属于前者的次级政府,至少在联邦层次上没有宪法地位,因而也没有宪法保障的自治权。例如美国联邦宪法完全没有提到州以下的地方政府,因而联邦宪法并不保障州以下的地方自治。[27]在某种意义上,州宪形成了一个类似于单一制国家的宪法秩序。然而,有些国家的宪法明确提到地方自治,从而使地方政府获得了某种宪法地位。
    
    一个典型的例子是德国,《基本法》第28条第2款规定:“在法律所建立的范围内,市区应被保障自行负责以调节所有地方社团的事务之权利。在法律职能的构架之内,市政联盟亦应具有这种可由法律提供的自治权利。自治保障应扩展到财政自主的基础,包括市政府根据经济能力决定税种和税率的权利。”。在地方自治事务中,地方政府在法律上有义务执行联邦和州规定的强制性任务和授权任务,并提供各种任务所需要的费用。地方自治事务包括地方医疗、土地规划和市镇发展计划,住房、养老、残疾人救济等地方福利,供水、排水、垃圾处理、电气供应、公共交通等日常生活的公共设施,推动中小企业的经济发展政策,地方剧院、博物馆和图书馆等文化活动,以及城市改造、环境保护和失业救济等领域。但是教育和警察传统上是州的职能,地方政府的责任仅限于教学大楼的建设和维护、工勤人员的雇用等办学技术层次,教师任命、报酬、课程安排等实质性事务由州掌管。另外,联邦和州大约70-85%的法律是由地方政府来执行的,其中包括许可审核、环境保护、驾驶执照和市民登记等维护公共秩序职能。[28]1961年的《联邦社会救济法》延续了19世纪晚期国家和教会之间的约定,孤立个人社会服务由教会或工会等非公共福利组织提供。目前,大约70-80%的社会服务是由四个非营利福利组织的地方分支机构提供的。
    
    南美州联邦国家的宪法也规定了地方自治。例如巴西宪法保证地方政府具有政治、立法、行政和财政独立性,有权对涉及地方利益的事务立法并补充联邦和州的立法。第30条授权地方政府对于“地方性事务”立法,补充联邦和州的立法,在其管辖范围内规定并征收税款,设立、组织并取消地区,组织、直接承担或委托基本的公共服务。委内瑞拉宪法规定地方政府有权规制地方事务,包括都市建设、交通、文化、健康、社会救助和信用机构。阿根廷1994年的宪法改革第一次规定了地方自治原则,宪法第123条要求各省通过省宪保证地方自治。1961年宪法第30条规定了地方政府权力,包括征收财产税、都市发展、交通、文化、医疗、社会福利、旅游、地方治安等。1999年宪法第178条在某种程度上扩展了上述权限,但是主要的立法权还是掌握在联邦政府手中。
    
    五、结论——不断发展中的联邦分权
    
    总的来说,不论是联邦制还是单一制,现代国家的人口与尺度都足够庞大,因而其政府结构也相当复杂。一般地,任何国家都不只有一个层次的政府机构,而是有一个中央政府与一系列地方政府,在每一个政府中一般都有专门的立法机构以及一系列制定更低层次规范的行政机构。一个国家的法律体系必须是统一与和谐的,但不同层次的众多机构都有权制定法律规范,从而可能引起立法冲突与混乱(即所谓“立法打架”)。在某个特定政府的内部,这个问题比较容易解决,因为不同机构的等级决定了其法律规范的等级,而更高级的规范控制着相对下级规范。但对于不同层次的政府而言,这个问题更为复杂,并可能会牵涉到不同的价值与原则。例如,如何决定中央政府的行政机构和地方政府的代议机构之高低?民主原则将更支持后者,但统一性原则更支持前者。在联邦国家,两者通过权限划分协调起来:各州和地方政府在不属于联邦立法范围内自由立法,联邦不得干预;但是在联邦权限范围内,中央政令是至上和统一的,各州必须服从。问题在于,究竟如何分配中央和地方权限?联邦国家的经验表明,不同政府职能具有不同的影响范围,而不同层次的政府职能分配主要是根据有关职能的影响范围决定的。
    
    虽然联邦分权因为政治文化等因素的影响而情况各异,中央和地方的权限分界还是遵循某些基本规律。合理的纵向分权必然应符合各级政府履行的职能,而现代国家的政府主要履行着三大类职能:宏观经济调控、行政监管和社会保障。[29]其中宏观调控是为了保障市场经济的有序运行,行政监管主要是为了纠正经济活动对人类的健康、安全和环境等方面所产生的社会成本;社会保障则是为了保证市场经济所不能自动提供的公共物品获得适当的供给,包括失业救济、贫困救助、医疗保险和免费基础教育等方面。即便对于一个小规模国家,这些纷繁复杂的职能也不可能通过一个政府实体就能有效完成;中央和若干个地方政府必须在分工合作的基础上联合履行这些任务,因而有必要在不同层级的政府之间合理分配事权。如果中央管得过多,那么中央“一刀切”的规定未必符合许多地方的需要;如果中央管得过少,那么地方可能会无法独立担当某些影响地方公共利益的事项;如果中央和地方的事权分配不明确,那么中央和地方就会发生管辖权冲突,在某些情况下相互争事权,在某些情况下又回避各方都不愿意接手的“烫山芋”,以至不能及时满足全国或地方的迫切需要。因此,中央和地方的事权分配和分配标准是法治国家的一个重要议题。
    
    在联邦国家,宪法或法律一般明确规定了中央和地方的事权分配。宏观经济调控由于显然的全国性影响,通常为中央政府所垄断,在此且不赘述。行政监管和社会保障则因为兼具全国性和地方性,因而一般根据调控对象的性质和特征而由中央和地方分担责任。但由于中国在理论上长期采取中央集权制,中央的立法权力不受宪法限制,在原则上可以对任何事项立法,即便特定事项完全是地方性的,因而中央和地方的事权分配问题一直没有得到足够认真的考虑。在实践中,中央政府为信息和能力所限,因而不得不周期性对地方政府放权,但是放权和收权都是中央的政治决定,缺乏明确的理论依据和法律标准,因而难以避免“一放就乱,一收就死”的循环。可以预料的是,如果不能在充分反思和探讨的基础上确定中央和地方事权的合理分配,那么中央和地方关系就不可能进入法治化的轨道。
    
    ------------------
    
    *政府学博士,北京大学法学院教授。

    [1] 参见Cheryl Saunders, Constitutional Arrangements of Federal Systems, 
25 Publius: The Journal of Federalism 61 (1995); Ivo D. Duchacek, Comparative Federalism: 
An Agenda for Additional Research, in Daniel J. Elazar (ed.), Constitutional Design and Power-Sharing in the Post-Modern Epoch (1991), p. 23. 

  [2] Keith S. Rosenn, Federalism in the Americas in Comparative Perspective,
 26 The University of Miami Inter-American Law Review 1 (1994). 

  [3] 参见Arthur Morris and Stella Lowder (eds.), Decentralization in Latin America: 
An Evaluation (1992); Wayne A. Selcher, 
A New Start Toward a More Decentralized Federalism in Brazil, 
19 Publius: The Journal of Federalism 167 (Summer 1989); Keith S. Rosenn, 
Brazil's New Constitution: An Exercise in Transient Constitutionalism 
for a Transitional Society, 38 American Journal of Comparative Law 773 (1990). 

  [4] 参见Luther v. Borden, 7 How 1; 
Pacific States Telephone & Telegraph Co. v. Oregon, 223 U.S. 118. 

  [5] Martha A. Field, The Differing Federalisms of Canada and the United States, 
55 Law and Contemporary Problems 107 (1992). 

  [6] Vicki C. Jackson and Mark V. Tushnet, Comparative Constitutional Law,
 New York: Foundation Press (1999), p. 402. 

  [7] Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America, 
30 California Western International Law Journal 277 (2000). 

  [8] 参见杨翠柏等著:《印度政治法律》,四川出版集团2004年版,第114页。 

  [9] Daniel Halberstam and Roderick M. Hills, Jr., 
State Autonomy in Germany and the United States, 
574 The Annals of the American Academy of Political and Social Science 173 (2001). 

  [10] Otto Kaufman, Swiss Federalism, in Robert Goldwin, 
Art Kaufman and William Schambra (eds.),
Forging Unity Out of Diversity: The Approaches of Eight Nations (1985). 

  [11] David McKay, Designing Europe: Comparative Lessons from Federal Experience, 
Oxford University Press (2001), pp. 107-126. 

  [12] Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America, 
30 California Western International Law Journal 277 (2000). 

  [13] Id. 

  [14] Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America, 
30 California Western International Law Journal 277 (2000). 

  [15] Alexander N. Domrin, From Fragmentation to Balance: 
The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia, 15 Transnational Law & Contemporary Problems 515 (2006). 

  [16] G. Alan Tarr, Creating Federalism in Russia, 40 South Texas Law Review 689. 

  [17] 宪法第144条规定,联邦议会无权对未列入“联邦立法事项表”和“共同立法事项表”的任何事项立法。但是如果两个或两个以上的省议会通过关于联邦议会可以就未列入附表的两类立法事项表的任何事项立法的决议,则联邦议会有权据此就有关事项予以立法。另外,联邦议会有专有立法权为联邦内不属任何省份的地区,就未列入上述两种立法事项表的事项制定法律。 

  [18] S.D. Muni, Ethnic Conflict, Federalism and Democracy in India, 
in Kumar Rupesinghe and Valery A. Tishkov (eds.), 
Ethnicity and Power in the Contemporary World (1996), pp. 179-193. 

  [19] 南非宪法其后所附的附件4和5详细地划分了两极种不同的立法权力。 

  [20] Alexander N. Domrin, From Fragmentation to Balance: 
The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia, 15 Transnational Law & Contemporary Problems 515 (2006). 

  [21] G. Alan Tarr, Creating Federalism in Russia, 40 South Texas Law Review 689. 

  [22] Id. 

  [23] Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America, 
30 California Western International Law Journal 277 (2000). 

  [24] 某些联邦宪法没有明确规定剩余权的分配方式,例如南非1995年宪法没有关于剩余权的规定,第44(3)、104(4)条只是模糊规定了必要 (necessary and incidental) 条款。 

  [25] Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America, 
30 California Western International Law Journal 277 (2000). 

  [26] Yu. G. Goloub, Historical Origins of Russian Federalism, Federalism, 
January 1997, pp. 5-16; Marat S. Salikov, Russian and American Federation: 
Comparative and Legal Analysis of Their Origins and Developments, 
3 Tulsa Journal of Comparative & International Law 161 (1996), p. 171. 

  [27] 当然,这并不妨碍地方政府的自治获得各州宪法的保障,参见张千帆:《西方宪政体系(上册美国宪法)》,中国政法大学出版社2000年第一版,第九章。 

  [28] 沃尔曼:《德国地方政府》,陈伟、段德敏译,北京大学出版社2005年版,第92-98页。 

  [29] 参见张千帆等:《宪政、法治与经济发展》,北京大学出版社2004年版,第14-17页。


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