作者：杰克·沙利文（Jake Sullivan），詹妮弗•哈里斯（Jennifer Harris）

译者：李直珊

美国外交决策者如今所面对的，是一个越来越以经济术语衡量和行使权力的世界。威权资本主义正在挑战市场民主的主流模式，而技术性颠覆、气候变化和不平等不断加剧政府和人民之间契约的紧张。这样一个世界里，经济，至少和其他任何事情一样，将决定美国地缘政治的成败。

在与中国打交道时，经济尤其重要，要知道，中国的经济实力和影响力已经达到了苏联从未有过的水平。尽管军事实力仍然很重要，中美之间的新兴大国竞争最终取决于两国将如何有效地管理本国经济，又将如何塑造全球经济。

回顾美国从共和国早期到二战后时代的这段历史，大战略的转变不时迫使经济哲学发生转变——从重商主义到绝对的自由放任主义，从凯恩斯主义到新自由主义——而国家安全的论点已被证明是确保这种变革的关键。在美国进入大国竞争新时代，与不平等、技术和气候变化等强大力量作斗争的今天，情况也是如此。

以史为鉴，美国需要超越过去几十年的普遍经济意识形态（有时不完全称为新自由主义），重新思考经济如何运作、应该实现什么目标以及为实现这些目标该做出哪些调整——这是地缘政治上的当务之急，也是一种经济任务。同样的道理，国家安全和外交政策界应该遵循历史经验，在这场关于国内经济政策的辩论中发挥积极作用，倡导并协助推进必要的改革。

如今，温和派国内政策专家正在经历一场真正意义上的清算，他们承认经济学家的众多误判，也坦承采取重要纠正措施为时已晚。温和派国内政策专家的态度使得有关工人权力、资本征税、反垄断政策和公共投资范围等问题的辩论发生了转向。虽然外交政策专家已经开始更多地关注如何提高美国的竞争力，但在基本问题的判断上他们还没有形成共识。现在是外交政策专家对国内和国际经济假设需要改变什么形成更敏锐、更系统的意识的时候了。

在过去三年里，为了应对唐纳德·特朗普的全国紧急状态，民主党人和反对特朗普的共和党人联手捍卫一系列有关联盟、价值观和制度的重要主张。在这样做的时候，他们往往会忽略在艰难的经济问题上的分歧，或者避免回答这些问题。在过去的30年里，外交政策专家在很大程度上把经济问题交给了一小群管理国际经济事务的专家。

这种顺从在一定程度上来自这样一种观点，即经济学和外交政策应该分开，似乎把这两者混在一起会让长期以来被视为客观科学的经济学受到地缘政治自私自利的影响。部分原因是，外交政策专家和美国社会大部分人一样，已将这种经济正统思想内在化，并对此深信不疑，以至于在他们看来授权只是一种便利。例如，这就解释了为什么巴拉克•奥巴马政府和乔治•W•布什政府在处理国内经济政策时的方法相差千里，但在处理对外经济政策时的手段却高度一致——从跨太平洋伙伴关系(TPP)到国际货币基金组织(International Monetary Fund)。

但外交政策专家不必，也不应该，在新兴的经济政策辩论中置身事外。过去，美国的大战略建立在与当时形势相适应的经济理论基础上，战略家拥有核心话语权。例如，在建国初期，美国一直拒绝在重商主义的基础上建立帝国，因为它很清楚自己无法在这场竞赛中战胜法国和英国等老牌大国，所以美国采取了自由贸易模式，并成为了这种模式的有力传播者。事实上，美国与亚当•斯密(Adam Smith)和大卫•李嘉图(David Ricardo)早期的亲密关系，在一定程度上与地缘政治的生存有关。

冷战也产生了类似的故事。二战后的几十年里，美国政府采用了英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯(John Maynard Keynes)提倡的方法，以苏联经济无法匹敌的速度发展经济。其中包括通过公共投资和有利于充分就业的货币政策来刺激消费需求和工业生产。尽管历史倾向于将当年凯恩斯主义的兴起归结于为对大萧条(Great Depression)和世界大战的一种显而易见且不可避免的回应，但在冷战初期，很难说这种做法会巩固为正统理论。

美国政府之所以这么做，是因为一系列的声音都提出与苏联竞争，要求摒弃大萧条前几十年主导的政府不干涉主义/自由放任主义经济哲学，这其中包括来自美国国家安全方面的声音，比如1933年至1944年期间担任美国国务卿的科德尔·赫尔（Cordell Hull）和资深外交官乔治·肯南（George Kennan）。肯南在冷战初期就曾强调要进行更具扩张性的经济，他指出，20世纪30年代的外交政策恐怖可以追溯到20世纪20年代的“错失良机”。

历史再次敲响了警钟。与中国日益激烈的竞争以及国际政治和经济秩序的变化，应该会在当代外交政策体制内激起类似的本能。今天的国家安全专家需要超越盛行了40年的新自由主义经济哲学。这种哲学可以概括为对竞争市场的反身信心，是最无可置疑的最大化个人自由和实现经济增长的途径，这种哲学同时认为，政府的作用最好限于通过执行产权来保护这些竞争性市场，只干预所谓的罕见的市场失灵事件。

外交政策的建制派不必提出下一个经济哲学，他们只需要为正在展开的有关“新自由主义应遵循什么原则”的辩论提供地缘政治视角，然后在新自由主义出现时为国家安全提出理由。

为此，外交政策界需要摒弃一些陈旧的假设。尽管前一种方法中最具破坏性的部分正在被主流经济学抛弃，但某些比喻仍在外交政策对话中挥之不去。

首先，政策制定者应该认识到，投资不足对国家安全的威胁比美国国债更大。海陆军定期在美国国会为此作证。然而，在华盛顿内外的年度会议上，高级国家安全专家仍然在猛烈抨击债务是国家安全的头号威胁。但眼下，毋庸置疑，长期性经济停滞而非债务才是迫在眉睫的国家安全担忧。毕竟，世界过去长达10年的现场实验已经充分展示了在经济低增长的情况下，经济紧缩和投资不足是如何创造出破坏稳定的独裁者的，就像匈牙利的维克托•奥班(Viktor Orban)和巴西的贾伊尔•博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)那样。

这并不是说债务和赤字无关紧要。恰恰相反，这是为了强调可收回的债务和坏账的区别，这一点在当今的经济圈中得到了广泛的认同。美国国家安全部门开始坚持投资基础设施、技术、创新和教育，这些举措将决定美国相对中国的长期竞争力，因此长期来看是可收回的、好的债务。在经济增长、通货膨胀和利率都滞后的情况下，政策制定者们不应被辛普森·鲍尔斯委员会关于美国负担不起这些投资的论调吓倒（如果2021年民主党人上任，辛普森·鲍尔斯委员会很可能会回归）。

不过，在经济中长期增长潜力不足的情况下，坏账确实会带来一系列风险。特朗普政府2018年的税法标价1.5万亿美元到2.3万亿美元就是一个昂贵的教训，这个数字相当于2009年经济刺激计划成本的两到三倍。现在，流减税（trickle-down tax cuts）简直就是催命符，让原本就不乐观的处境更为艰难。在企业和美国最富有的人看来，流减税只不过是一种僵尸意识形态，将数万亿美元的资产从中低收入的美国人那里重新分配给最富有的人。因此，外交政策界应废除流减税。

2009年奥巴马政府开始推出一系列“经济刺激计划”，包含减税、医疗改革等

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其次，倡导产业政策，广义上说，倡导政府进行重塑经济的行动。在绝对的自由放任主义时代，这种行为一度被认为令人尴尬，但现在，政府介入是很自然的事。尽管有40多年的停滞期，20世纪80年代前，产业政策在美国深受欢迎。亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)对美国制造业的设想是美国的第一项产业政策。从亨利·克莱(Henry Clay)的“美国体系”，到德怀特·d·艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)的“州际公路网”，再到林登·约翰逊(Lyndon Johnson)的“大社会”(Great society)，这一传统在整个美国历史上一直延续着。

产业政策的重提不应只是简单地重新拾起几十年前国家放弃的东西。越来越多的共识表明，政府应该把重点放在投资需要跨部门创新的大规模项目上，比如登月或实现净零排放，而不是专注于挑选特定领域的优胜者。

重返产业政策的最大地缘政治原因是气候变化。仅通过征收碳排放税无法解决问题，气候变化问题需要大量经过深思熟虑的、有针对性的公共投资，通过研发、部署新技术、发展气候友好型基础设施，为美国向“后碳”经济转型提供保障。同时，另一个强有力的理由是，其他国家也在这么做，尤其是美国的竞争对手。《中国制造2025》是一份为期10年的蓝图，旨在让中国在商业和军事领域成为技术和先进制造业的领导者。准确的估计难以实现，但中国仅补贴就高达数千亿美元。这些投资已经在人工智能、太阳能和5G等多个领域获得了丰厚回报。许多专家认为，在这些领域，中国与美国不相上下，甚至已经超过了美国。

如果华盛顿继续对私营部门研发的高度依赖，美国企业在与中国企业的竞争中的失利也将继续。这些研发主要着眼于短期的盈利应用，而非长期的变革性突破。如果美国缺乏在危机中生产从军事技术到疫苗等必需品的生产基础，美国将更加不安全。

第三，人们普遍认为，每一项贸易协议都是好的贸易协议，扩大贸易永远是解决问题的答案，但政策制定者必须超越这一“共识”。细节决定成败。无论人们对TPP有何看法，美国国家安全共同体都毫无疑问地支持它，而没有探究其实质内容。多年来，美国的贸易政策犯了太多的错误，导致以表面价值为依据的赞成贸易的论点通常得不到支持。

诺贝尔奖得主、经济学家保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)最近在这个问题上发表了类似认错的言论，他指出，在谈到中国加入世界贸易组织(WTO)对美国社会的影响时，自己“错过了一个关键的部分”。他在一定程度上是在回应大卫•奥托尔、大卫•多恩和戈登•汉森的著作，这些著作记录了大量就业岗位从美国流向中国的情况。然而，传统经济学家在20世纪90年代末的辩论中对这一结论嗤之以鼻。

诺贝尔奖得主，经济学家，保罗·克鲁格曼 (Paul Krugman)

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新思想家们还超越了个人协议的范畴，对应用于当今经济的贸易理论的一些基本前提提出了挑战。例如，在经济学领域有一种观点认为，只要原则上任何输家都能得到补偿，那么贸易必然会让双方都受益。不难想象，这种观点受到了不少质疑。考虑到美国最初通过征收公司税来获取、广泛分配这种“收益”的黑历史，这种质疑更容易理解了。

因此，更好的贸易方式应该包括更积极地打击避税天堂和弥补制度漏洞，这些漏洞破坏了许多理论上从贸易中获得的收益。政策制定者还应该把重点放在如何提高美国的工资水平和创造高薪就业岗位上，而不是如何让企业的全球投资更安全上。举例来说，为什么向高盛(Goldman Sachs)开放中国金融体系会成为美国谈判的优先事项？外贸政策与国内投资应当联系起来，这样贸易调整才不会是一个空洞的承诺。

如果做得好，走一条不同于往常的道路应该会带来战略和经济红利。举一个简单的例子，反对货币操作的规定可以通过限制中国的筹资能力，帮助到美国中产阶级，并维护美国的战略地位。比如限制“一带一路”倡议，因为该倡议旨在通过一系列互联互通的基础设施项目，增强中国在多个大洲的实力，中国通过其外汇储备储备为“一带一路”倡议提供了很多资金，这是通过多年大量干预外汇市场以压低其货币价值，从而使其出口更具竞争力积累来的储备。

第四，外交政策专家必须放弃这样的观念，即对美国跨国公司有利的必然对美国国家也有利。美国外交官用纳税人的钱周游世界，为美国公司能在外国赢得合同和交易到处奔走。但是，这些合同和交易创造的就业机会往往是在海外，而不是在美国，而且所有或大部分利益都给了投资者，而不是美国工人或美国社区。

以制药业为例，美国在药品研发方面无可争议地处于领先地位，大多数美国谈判代表都将药品视为出口优势的来源(因此在美国的贸易协议中，大型制药公司都享有慷慨的条款)。然而，现实却与谈判家们所想的截然不同——美国拥有知识产权，但活性成分大部分是在国外生产的。这听起来似乎是全球化的一个不足为奇的事实。然而，美国最大的药品进口来源不是低工资国家，而是爱尔兰和瑞士。

这不是意味着全球资本向低工资国家转移，而是因为避税的缘故，事实上避税收入几乎占公司每年税收收入的20%。

这样做的结果，正如经济学家布拉德·塞泽尔(Brad Setser)指出的那样，美国制药行业的贸易逆差已经超过了民用航空行业的顺差。也就是说事实上，美国进口的药品比智能手机还多。显然，美国政府是否应该在一个已经完全脱离美国利益的行业上投入如此多的政治资本，这一点还远不明显。

政府为公司辩护是一种特权，而不是一种权利。未来的美国政府在决定是否以及如何为在海外经营的美国公司使用外交手段时，应该考虑税收结构和收入。

最后，在一些领域，外交政策专家的帮助对于找到答案至关重要。一个很好的例子就是目前正在进行的关于重振反垄断政策的激烈辩论。鉴于有证据将经济集中度与低增长、工资停滞以及日益严重的不平联系在一起，无论出现什么新的经济共识，新的反垄断法都将是一个必要特征。

但是，一些人担心，如果美国打破了大型技术平台，这可能只会将全球市场份额拱手让给中国的科技巨头，除非美国政府也在国内也推动新的国际反垄断战略。尤其是考虑到悬而未决的一系列战略技术，外交政策界应就这些技术的生产地点和生产方式发表意见。

从更广泛的意义上讲，由国家安全问题以及提出问题的领导人所推动的论点，是一种强有力的验证来源，往往决定哪些观点被认为是有价值的或严肃的，而哪些则不是。如果外交政策界能帮助证明这一点，如何管理和促进经济增长的新常识将更容易获得认同。这很重要，因为对当今世界来说，新的大战略的好坏取决于其背后的经济哲学的好坏。过去的假设导致了国内流离失所，也导致了美国对华政策的弱点和盲点，是时候抛弃它们了。

外交政策界应该积极寻求一种新的经济模式，美国的国家安全依赖于此。

文章来源：

Jake Sullivan, Jennifer Harris, America Needs a New Economic Philosophy Foreign Policy Experts can Help, Foreign Policy, Feb.7th.2020

文章链接：

https://foreignpolicy.com/2020/02/07/america-needs-a-new-economic-philosophy-foreign-policy-experts-can-help/

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